Droit de l’alimentation et territoires : un jeu de rôle complexe

Quid des compétences publiques en matière d’alimentation ?

Les missions régaliennes et le rôle d’impulsion-accompagnement de l’État

Les services déconcentrés de l’État – préfets de région et de département – sont en charge de la « mise en œuvre » des politiques publiques, se traduisant par des actions impliquant non seulement les représentants de l’État, mais également les élus locaux, les professionnels, des représentants des usagers et du secteur association.
Le code rural débute sur la définition des finalités de la « politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, dans ses dimensions internationale, européenne, nationale et territoriale » (art. L.1). Cette politique est définie autour d’une série de 17 items qui montre l'ampleur et la diversité des domaines concernés. Sont cités notamment les enjeux de qualité nutritionnelle et de salubrité alimentaire, de développement durable des filières de production et de transformation, des circuits courts ou encore de l’information du consommateur.
L’État joue un rôle mobilisateur : il « encourage », « facilite », « accompagne »¹⁵ un certain nombre d’actions pour concrétiser cette politique. Par exemple, l’État peut « afin de disposer des éléments nécessaires à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique publique de l'alimentation, imposer aux producteurs, transformateurs et distributeurs de produits alimentaires (…) la transmission de données de nature technique, économique ou socio-économique relatives à la production, à l'importation, à la transformation, à la commercialisation et à la consommation de ces produits » (art. L. 230-2 C. rural).
En outre, l’État, toujours dans le cadre de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, « veille, notamment par la mise en œuvre de ses missions régaliennes, à la sécurité sanitaire de l'alimentation ». On observe les recoupements avec le domaine plus large de la santé publique. Les directions départementales de la protection des populations (DDPP) veillent ainsi à la salubrité et à la maîtrise de l’hygiène des denrées au niveau de la production, à la qualité nutritionnelle des denrées en restauration sociale, à la sécurité sanitaire des produits importés et exportés, préviennent les risques de contamination des aliments et gèrent les alertes alimentaires, etc. Les organismes étatiques apportent leur contribution, telles les agences régionales de santé (ARS) qui sont pilotes de la politique nationale de santé au niveau local¹⁶, dans le cadre de projets régionaux de santé (PRS), avec coordination d’un Conseil national de pilotage (CNP) : veille et sécurité sanitaire, information et programmes régionaux nutrition-santé, préservation de la qualité de l’air et de l’eau, etc., sont autant de domaines de diagnostic, information, voire action régionale en lien avec notre alimentation. En outre, l’État, au travers de son action en faveur du développement durable, développe notamment des campagnes et des dispositifs de lutte contre le gaspillage alimentaire.

Une politique de l’alimentation à l’intersection des compétences diverses des collectivités

Les collectivités ont, elles aussi, un rôle à jouer pour apporter leur pierre à la politique de l’alimentation. Il est à noter que si celles-ci veulent engager une politique dans le domaine de l’alimentation, encore faut-il qu’elles en aient la compétence¹⁷. Mais une telle compétence existe-t-elle ?
Lorsque l’on examine les différents textes définissant les compétences des collectivités, on observe qu’aucune d’elles ne vise explicitement l’alimentation¹⁸. On peut en revanche rattacher diverses actions aux compétences définies, en fonction de l’enjeu alimentaire concerné.
À titre d’illustration, les documents d’urbanisme peuvent délimiter les espaces agricoles à préserver, prévoir des jardins familiaux ou encore définir des dispositions relatives à la logistique, notamment pour faciliter l’approvisionnement d’un territoire. En outre, il est intéressant de souligner que si les documents d’urbanisme ne peuvent outrepasser leur objet en définissant des règles ou orientations visant, en tant que tels, le développement des circuits courts ou de l’agriculture biologique par exemple, de telles préoccupations apparaissent dans les objectifs de ces documents, justifiant ainsi le parti pris pour une certaine organisation spatiale. Le schéma directeur « Île-de-France 2030 » qui fait figurer l’enjeu alimentaire parmi les « défis, projet spatial régional et objectifs » de celui-ci, en est un exemple¹⁹.
La responsabilité de la restauration collective en milieu scolaire et périscolaire est conférée aux communes ou intercommunalités pour l’école primaire, aux départements pour les collèges et aux régions pour les lycées²⁰, dans le respect, notamment, de consignes de sécurité sanitaire²¹ et de nutrition établies par l’État²². Dans ce cadre, les collectivités peuvent, en outre, jouer un rôle en matière de promotion d’une alimentation de qualité et diversifiée, d’éducation alimentaire, d’accessibilité en termes de tarification ou de lutte contre le gaspillage alimentaire.
Le levier des aides financières contribue également aux politiques alimentaires. Elles peuvent être rattachées notamment à la compétence des départements en matière de solidarité auprès des territoires ruraux (aides au développement de la culture biologique ou à la création d’Associations pour le maintien d'une agriculture paysanne – Amap) ou de l’action sociale (aide alimentaire). Au travers de leurs compétences en matière économique, les régions peuvent définir des stratégies visant le soutien à la production locale ou des filières s’inscrivant dans une politique de développement durable²³. Par ailleurs, les régions, depuis une période récente, gèrent les fonds européens structurels²⁴, qui visent notamment le soutien aux « circuits d’approvisionnement courts » et aux « marchés locaux »²⁵.
Quel rôle pour les intercommunalités ? On assiste à une montée en puissance de ces dernières qui s’est accélérée dans une période récente – tout particulièrement à l’occasion des lois NOTRe et Maptam. Elle s’est traduite par l’élargissement des compétences transférées de la commune au groupement auquel elle appartient, son intensité variant en fonction du type de groupement : communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole. Comme vu ci-dessus, on pourrait énumérer un certain nombre d’actions pouvant être reliées aux compétences des intercommunalités, notamment en matière d’aménagement ou d’environnement.
Tous les éléments évoqués supra présentent une tonalité toute particulière pour les métropoles. Il ne s’agit pas tant d’une question institutionnelle que d’une question d’échelle de fonctionnement urbain²⁶, de densité de population, de niveau de consommation et de difficultés à préserver les espaces agricoles face à la pression foncière. La politique métropolitaine de demain – impliquant les intercommunalités, mais pas uniquement – devra transcender les choix politiques communaux proches des citoyens et des besoins de petite échelle, et sera confrontée au défi de concilier compétitivité et valorisation économique, d’une part, avec les besoins alimentaires complexes et spécifiquement locaux de sa population, d’autre part.
Au total, les interventions des collectivités, au prisme de leurs compétences légales, sont certes nombreuses – les exemples cités pourraient être multipliés –, mais elles ne permettent d’aborder la question de l’alimentation que de façon partielle et fragmentée. Une compétence alimentation fait-elle défaut dans le paysage institutionnel au vu d’enjeux qui vont au-delà de la sécurité et de la salubrité alimentaire (dont celui de l’approvisionnement de la population compte tenu du mitage des espaces agricoles, de l’impact du changement climatique ou encore d’une organisation logistique contrainte en milieu urbain) ? Une chose est sûre : il manque un cadre de coordination entre les différents acteurs institutionnels, pour plus de lisibilité et d’efficacité des politiques publiques en ce domaine.

Les nouvelles perspectives d’actions en termes d’alimentation

Les intérêts privés menacent la hiérarchie des normes

La mise en place, demain, peut-être, de « forums de coopération réglementaire » dans le cadre du Traité transatlantique de libre-échange (Tafta) - qui pourrait lier l’Union européenne et les États-Unis - ou du Ceta - entre l’Union européenne et le Canada -, doit nous interroger. Il est question, en effet, de mobiliser des représentants commerciaux, non élus, par groupes de travail sectoriels et de les consulter, ab initio, selon le mécanisme américain de notice and comment, sur les évolutions normatives à venir qu’envisagerait l’Union européenne. Ces groupes privés, dont l’objectif premier est la défense de leurs intérêts économiques propres, auront-ils demain, même indirectement, un pouvoir de corédaction, voire une force – économique, même si non juridique – de véto ? La voix des lobbies, hors réglementation et hors pyramide des normes, pourra-t-elle demain empêcher les institutions européennes d’étudier, démocratiquement les évolutions réglementaires souhaitées par la majorité des populations de l’Union européenne ? Sans compter qu’une justice parallèle, menée par des arbitres privés, serait amenée à se substituer à nos juridictions étatiques. Ces textes, s’ils sont adoptés, feront évoluer, hors du cadre classique, la légitimité et la force obligatoire des normes qui gouvernent notre droit de l’alimentation²⁷ [Raybaud-Turrillo, 2001].
Plus généralement, on assiste, depuis quelques décennies, au développement d’une réglementation privée, ou régulation, en matière alimentaire, qui suscite la réflexion [Delmas-Marty , 1998].

Les initiatives locales bousculent les autorités établies

La société civile, qui paraît de plus en plus soucieuse de son alimentation, peut exercer un contrôle citoyen sur les actes des collectivités, voire accompagner la conduite des affaires locales. « On peut même dire que le droit positif rend désormais possible la mise en place de contre-pouvoirs au profit des citoyens, agissant seuls ou dans un cadre associatif. » [Ferstenbert, Priet, Quilichini, 2016]. L’exemple de la restauration collective en France est révélateur : hors du cadre purement technique de la gestion des cantines, les décisions locales, municipales, d’instaurer des cantines au moins partiellement bio se multiplient et sont fortement médiatisées. Le gouvernement français l’entend et affirme que « l’essence du Programme national pour l’alimentation (PNA) est de s'appuyer sur un partenariat avec les collectivités territoriales, le monde associatif, les organismes institutionnels et les acteurs privés pour encourager les initiatives relatives aux enjeux sanitaires, socio-économiques et environnementaux de l'alimentation » [ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt, 30 sept. 2016] et le financement associé est d’envergure.
Le citoyen a droit à obtenir communication des principales décisions prises par les collectivités territoriales²⁸, les associations peuvent, sous conditions, contester des décisions locales au nom de la défense collective de leurs membres, des enquêtes publiques préalables sont rendues obligatoires en matière, par exemple et pour ce qui nous intéresse ici, de définition de périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN), de plans régionaux de prévention et de gestion des déchets, etc.
Au final, savoir « qui fait quoi » en matière alimentaire, identifier comment s’imbriquent exactement les différents niveaux intéressés (monde, Union européenne, législateur, exécutif, territoires, citoyens, industries, etc.) reste bien complexe. L’absence de hiérarchie entre les normes de même niveau mais de branches différentes (santé, aide sociale, agriculture, sols, eau, nutrition, etc.), cumulée à l’absence de compétences identifiées dans le domaine alimentaire, rend l’enchevêtrement plus illisible encore. Mais il est sûr que les citoyens peuvent agir au niveau local pour influer sur les politiques publiques.

Florence Arnaud est maître de conférences en droit privé, université Paris-Sud, Paris-Saclay, et membre du Centre d’études et de recherche en droit de l’immatériel (Cerdi)
Alexandra Cocquière, juriste en droit public, L'Institut Paris Region