Un coup de pouce pour relancer la mobilité dans le parc social

Afin d’accélérer la mobilité dans le parc social, le projet de loi Elan prévoit dans son article 35 que la situation des locataires HLM sera réexaminée tous les trois ans dans les zones tendues présentant un déséquilibre important entre l’offre et la demande de logements. Le législateur semble ainsi vouloir rapprocher les règles d’occupation du parc social avec celles du parc locatif privé dans lequel la durée d’un bail classique avec un propriétaire personne physique¹ est de trois ans. Cette mission sera confiée à la commission d’attribution de chaque organisme dont la compétence est élargie à l’examen de l’occupation des logements.

Toutes les lois récentes relatives à l’habitat ont investi la thématique de la mobilité et des parcours résidentiels, dans le parc privé mais aussi dans le parc social : loi Molle de 2009, lois Ville et Alur de 2014 et loi Égalité et Citoyenneté de 2017. L’article 35 de la loi Elan marque une étape supplémentaire dans un continuum d’injonctions législatives favorables à une mobilité renforcée. Il est vrai que les enjeux sont de taille : optimisation de l’occupation du parc, satisfaction des ménages, prévention des impayés et des expulsions…

Des contraintes exacerbées en Île-de-France

L'Île-de-France se caractérise par le niveau élevé des loyers du secteur privé (17,4 €/m2)², qui limite les possibilités de sortie du parc social (6,7 €/m2)³ et rend plus indispensable la mobilité interne, pour la famille qui s'agrandit, la personne âgée désormais seule, le chômeur confronté à une chute de ses revenus. L'enquête nationale logement (ENL) de l'Insee montre d'ailleurs que le parc social francilien fonctionne de plus en plus comme un parc d'installation durable : la durée d'occupation s'y élève à 14,5 années en moyenne (ENL 2013). Rien d'étonnant dès lors à ce que 29 % des demandeurs d'un logement social en Île-de-France soient déjà locataires du parc HLM et en demande de mutation. Leur profil est plus âgé, plus familial que celui des demandeurs souhaitant accéder au parc social ; avec aussi une part plus importante de retraités, liée au vieillissement sur place des locataires HLM.

Vouloir un logement plus grand est le premier motif de demande de mutation : 40 % des demandes. D’où la dynamique vertueuse initiée par ces changements : l’accès à un quatre ou cinq pièces satisfait une famille et libère simultanément un logement de petite surface pour les ménages de plus petite taille qui entrent dans le parc social.

Vers une évolution de la gestion du droit de réservation

Un obstacle à la mobilité interne reste toutefois le système des droits de réservation qui veut qu’en contrepartie des aides octroyées pour la construction ou la réhabilitation de logements sociaux, l’État, les collectivités territoriales et Action Logement obtiennent le droit de proposer des candidats lors de l’attribution des logements. Cette gestion « en stock » est la raison pour laquelle le projet de loi Elan, dans son article 38, cherche à lever ce frein par des approches « en flux », fédérant l'ensemble des réservataires et bailleurs concernés.

Il y a là un enjeu d’équité : le locataire d’un organisme possédant un patrimoine et un « contingent propre » étoffés, sur lequel n’interviennent pas d’autres réservataires, aura plus d’opportunités de mobilité. D’aucuns attendent aussi des retombées positives pour les quartiers en politique de la ville (QPV) : une mobilité accrue permettrait aux locataires en place de dérouler leur parcours dans ou hors du quartier, et faciliterait peut-être la venue de nouveaux profils de ménages ne redoutant plus d’y être ensuite assignés à résidence.

Côté réservataires, les communes et intercommunalités favorables aux mutations encouragent les chartes de mutation. La charte de Paris, signée en 2015, entre la Ville, l’État et 19 bailleurs sociaux prévoit que 25 % des logements qui se libèrent annuellement sur le contingent de la Ville pourront être proposés pour une mutation ; cette part est de 20 % sur le contingent de l’État (10 % pour les programmes neufs).

Des initiatives innovantes pour faciliter la mobilité résidentielle

Par ailleurs, l’État, l’AORIF (bailleurs sociaux d’Île-de-France) et Action Logement ont récemment signé un accord-cadre en faveur de la mobilité dans le parc social comportant deux initiatives. D’une part, une bourse d’échanges sous forme d’une plateforme numérique permettant à un locataire du parc social francilien de proposer le logement qu’il occupe à tout locataire ayant également mis en ligne « son » logement. Déployée dans un premier temps à Paris, cette plateforme devrait ensuite couvrir la région.

La seconde initiative porte sur un dispositif expérimental de mutations inter-réservataires à l’échelle régionale orienté vers des publics cibles (personne en situation de handicap, en mobilité professionnelle, confrontée à des problèmes de paiement de loyer, en sur occupation manifeste ou sous occupation,…). Dans ce processus partenarial, le logement libéré par le ménage en mutation est repris par le réservataire qui a mis à disposition son droit de réservation pour l’accueillir, selon un système de compensation automatique.

Quels effets de l’article 35 sur la mobilité résidentielle ?

Le coup de pouce promis par l’article 35 de la loi Elan s’inscrit dans un environnement bouleversé pour les opérateurs HLM par la loi de finances pour 2018 et la mise en place de la réduction du loyer de solidarité (RLS). Dans un objectif de consolidation financière, les organismes seront sans doute plus nombreux à créer des filiales dédiées au logement intermédiaire ou à engager des politiques de vente. Et ces stratégies pourront avoir des incidences sur le parcours résidentiel des locataires les moins précaires : changement de statut en se portant acquéreur de son logement mis en vente ou sortie du parc social et accès au secteur libre à des niveaux de loyers abordables grâce au logement intermédiaire.

À terme, d'autres mesures promues par la loi Elan devraient dynamiser les mutations : la gestion "en flux" des contingents qui vise à fluidifier les attributions, en allégeant le cadre contraignant lié à la gestion "en stock" des droits de réservation ; mais aussi les outils de cotation de la demande, prévus pour renforcer la transparence dans les attributions, qui conduiront nécessairement à classer les demandes de mutation par rapport aux autres demandes de logement social.

Enfin, si elle devait un jour prendre corps, la fixation des loyers en fonction du revenu⁴ affecterait en profondeur les modalités intrinsèques du maintien dans les lieux. Avec des répercussions qui, si elles sont encore méconnues, pourraient se propager au-delà du seul parc social.

[1] Cet examen était initialement prévu tous les 6 ans, durée d’un contrat avec un bailleur personne morale.
[2] Source : OLAP, 2017
[3] Source : RPLS,2016
[4] Dans le modèle actuel, l’aide personnalisée au logement (APL) et le surloyer de solidarité (SLS) se réfèrent déjà au revenu des ménages : l’APL contribue à la solvabilisation des ménages les plus modestes, tandis qu’à l’autre bout de la chaine, le SLS rehausse la charge logement des ménages dont les ressources dépassent désormais de 20 % le plafond d’entrée dans le logement.