Fortes tensions sur les budgets 2024 des collectivités franciliennes : focus sur le bloc communal

Quels effets futurs des dernières réformes fiscales pour le bloc local francilien ?

Au-delà de ces tendances de court terme qui restent à confirmer, il a semblé intéressant de se pencher sur les effets de moyen/long terme des dernières réformes fiscales engagées ces dernières années. De nombreux questionnement demeurent en effet. 
En premier lieu, les effets de la disparition de la  CVAE. En compensation de cette dernière, la  TVA perçue par les EPCI est déterminée selon une base fixe (moyenne de la CVAE perçue de 2020 à 2023) et une composante dynamique liée à l’évolution des recettes perçues nationalement au titre de cette taxe et répartie localement via un fonds national d’attractivité économique des territoires (FNAET). Ce fonds est calculé en fonction :

• des effectifs employés dans les entreprises ;
• des bases foncières des entreprises.

Cette répartition s’opère jusqu’ici selon les mêmes règles et les mêmes sources d’information que celles employées auparavant pour répartir la CVAE. Or, avec la perspective prochaine de la suppression de la CVAE, une de ces sources statistiques devrait disparaitre : les effectifs déclarés par les établissements assujettis à cette cotisation. Elle serait remplacée par une nouvelle référence (les déclarations sociales nominatives, DSN) et couplée à un changement de la comptabilisation des effectifs dans les territoires en intégrant l’ensemble des emplois et non ceux répertoriés localement auprès des seules entreprises assujetties antérieurement à la CVAE. Ces modifications pourraient notablement impacter l’évolution des recettes de TVA perçues par les EPCI. Un rapport de l’Inspection générale des finances réalisé en 2023 et publié ce printemps a mis en évidence le fait que cette modification concernerait principalement les grosses intercommunalités, dont particulièrement certaines de notre région. Parmi les 15 EPCI qui verraient leur dynamique de TVA baisser le plus fortement, cinq seraient en effet localisés en Île-de-France : la Métropole du Grand Paris, ainsi que les communautés d’agglomération de Saint Quentin en Yvelines, Versailles Grand Parc, Paris-Saclay et Cergy-Pontoise. Pour la MGP, l’évolution de la TVA perçue serait rognée de plus de 40 M€. Au regard de l’architecture financière spécifique de la MGP, cette disposition d’apparence technique pourrait avoir des conséquences significatives.

Une autre mesure devrait également rogner les dynamiques de perception de certaines intercommunalités et communes franciliennes : la baisse de 50 % des bases d’imposition des locaux industriels votée dans la loi de Finances 2021. La compensation de cette mesure par l’État est établie sur les niveaux de taux votés avant la réforme. Dans un contexte où des hausses notables de taux de taxe foncière et de CFE ont été observées, les structures dont le tissu économique est significativement composé d’industries voient leur croissance de recettes fiscales érodée. En 2020, 11 % des communes présentaient une part d'industries dans les bases foncières supérieure à 15 % (dont 43 à plus de 40 %).

Enfin, une dernière réforme concernant les communes (hors Paris) interroge : la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales et sa compensation par le rattachement de la part départementale de la taxe foncière moyennant un mécanisme complexe de correction déjà évoqué lors de précédentes chroniques. Les communes se retrouvent :

• soit en situation de surcompensation (37 % des communes franciliennes, 18 % de la population hors Paris). Cela concerne celles dont la part départementale de taxe foncière était supérieure à la taxe d’habitation. Il s’agit pour elles de corriger le montant qui aurait été trop perçu avec cette réforme ;
• soit en situation de sous-compensation (56 % des communes franciliennes, 82 % de la population hors Paris). Sur ces communes, la taxe foncière départementale était inférieure à la THRP. Ces collectivités se sont vues appliquer une correction de façon à rétablir le niveau de fiscalité manquant ;
• soit neutres au regard de cette réforme (97 communes).

Les mécanismes de correction mis en œuvre – la fixation pour chaque commune d’un coefficient correcteur ou « COCO » – font qu’ils s’appliquent à toutes les bases foncières des communes observées sur une année. En d’autres termes, un local d’habitation nouvellement créé et valorisé de façon identique par les services fiscaux sur deux communes pratiquant les mêmes taux n’aura pas le même « rendement fiscal » selon le COCO de la commune. Si cette mesure a peu d’impact à court terme, les actualisations annuelles des valeurs locatives couplées aux dynamiques locales de construction de locaux d’habitation ou professionnels devraient créer dans le temps des distorsions notables entre communes selon leur situation de sur ou sous compensation initiale.

Qu’en est-il des dotations d’État ?

Les dotations versées par l’État au bloc local concernent principalement la dotation globale de fonctionnement (DGF). Pour les communes, la DGF est constituée pour l’essentiel d’une dotation forfaitaire qui dépend de la population et des dotations de péréquation verticale (dotation de solidarité urbaine  (DSU)-, dotation de solidarité rurale  (DSR) et dotation nationale de péréquation).

Les intercommunalités perçoivent quant à elles une dotation d’intercommunalité et une dotation de compensation de la part salaires (DCPS), une ancienne dotation résultant de la suppression de la part salaires dans la taxe professionnelle à la fin des années 1990. 

Depuis le début du premier mandat Macron, la priorité a été de réallouer la DGF vers les dotations de péréquation verticale. Dans un contexte de maintien de l’enveloppe budgétaire, cette réallocation s’est opérée historiquement au détriment notamment des dotations forfaitaires et de la DCPS (mécanisme d’écrêtement). En 2023, le gouvernement a toutefois consenti d’augmenter globalement cette enveloppe (+320 M€) par un abondement sur le budget de l’État en les réallouant prioritairement aux DSU et DSR et en n’ayant pas recours à un écrêtement sur les dotations forfaitaires. Pour 2024, une progression de 320 M€ a été fixée nationalement avec, cette fois-ci, un retour de l’écrêtement. L’objectif du gouvernement était de faire en sorte que 80 % des communes voient leur DGF augmenter ou se stabiliser. 

Les montants des dotations ont été récemment adressés aux collectivités : 71 % des communes franciliennes les voient augmenter en 2024. Au total, ces dotations s'élèvent à 1,66 Md€ contre 1,61 Md€ un an plus tôt. Cette augmentation de 50 M€ masque toutefois la diversité des situations rencontrées.

Les communes et intercommunalités franciliennes sont tendanciellement plus touchées par le mécanisme dit « d’écrêtement ». Les communes ciblées par cette baisse sont celles qui dépassent un certain seuil de « richesse » (le potentiel fiscal). Comme celles-ci sont en proportion plus nombreuses en Île-de-France, la dotation forfaitaire des communes a baissé de 24% dans la région entre 2017 et 2024 contre 6% sur le reste du territoire. Il convient de noter par ailleurs que 150 communes franciliennes ne touchent plus de DGF forfaitaire en 2024 contre 81 un an plus tôt. L’augmentation du nombre de communes non éligible à la cette part forfaitaire n’est pas sans poser de problème à terme : l’écrêtement de cette dotation ne peut plus porter sur les communes dites « riches » qui en sont déjà dépourvues.

De la même façon, comme la DCPS en Île-de-France pèse en moyenne davantage que sur le reste du territoire national, les mesures d’écrêtement de cette dotation touchent plus les intercommunalités de la région, en premier lieu la MGP (22% de la DCPS nationale). Pour 2024, environ 22 M€ de baisse de cette dotation sont observés dans la région par rapport à 2023 (sources : données DGCL depuis le portail de l’OFGL). Autrefois exclus de l’écrêtement, les ensembles intercommunaux dont les EPCI sont à fiscalité additionnelle contribuent depuis cette année à ce mécanisme : cela concerne, en 2024, trois structures : les communautés de communes de la Haute Vallée de Chevreuse, Bassée Montois et Carnelle Pays de France.

Pour ce qui concerne la dotation d’intercommunalité, une légère progression de 1,5% est prévue à l’échelle régionale (244,2 M€ contre 240,6M€ en 2023). Cette évolution est loin de celle observée au niveau national (+5,1%) en raison du fait que la dotation versée à la MGP ne comporte pas la même dynamique que celle des autres EPCI de droit commun.

Au final, le total des dotations perçues par les EPCI s’élèvent à 1,627 Md€ en 2024 soit une baisse d’environ 18 M€ par rapport à 2023

Un contexte institutionnel et financier incertain

Différentes dispositions, encore à l’étude, pourraient accroitre l’incertitude sur les perspectives financières des communes et leurs groupements. Le président de la République a annoncé fin 2023 une réforme de la DGF visant à simplifier le mode de calcul de ces dotations, difficilement compréhensible au regard de la multitude de paramètres y concourant. Le Comité des Finances Locales, instance regroupant notamment les représentants des collectivités et ceux des services de l’Etat, devait initialement être la cheville ouvrière de cette réforme. Toutefois, à la lecture de la lettre de mission gouvernementale qui inscrivait la réforme dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (et des restrictions budgétaires associés), les membres du CFL représentant les collectivités ont décidé de suspendre leur participation. La suite de la réflexion pourrait être portée de manière plus unilatérale par le ministère des Collectivités territoriales.

D’autres travaux sont attendus afin de davantage faire contribuer les collectivités à la résorption du déficit public. Un premier rapport élaboré par l’Inspection générale des finances à la demande de l’exécutif attire l’attention sur la nécessité de réduire certaines dépenses des collectivités et de leurs groupements. Sont ciblées celles relatives au personnel et aux achats/charges externes qui ont progressé de respectivement 11 et 19 % entre 2017 et 2022 sur l’ensemble des communes franciliennes, et leurs groupements (y compris syndicats).