Une planification urbaine bien ancrée, mais insuffisamment intercommunale

À l'heure de la révision du Schéma directeur de la région Île-de-France (Sdrif), il est opportun de dresser un état des lieux de la planification locale, principal outil de mise en œuvre du schéma régional. Si celle-ci progresse indéniablement, au regard du nombre de documents approuvés et d'un contenu plus environnemental, la marche de la planification intercommunale reste difficile à franchir.

C’est le premier constat lorsqu’on fait l’état des lieux des documents d’urbanisme en Île-de- France : le territoire en est presque entièrement « couvert », mais la progression de la planification intercommunale est toujours timide, alors que cette échelle est stratégique pour articuler de façon cohérente les différentes politiques publiques et trouver les solidarités nécessaires.
Au-delà de cette question de périmètre, comment les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les Plans locaux d’urbanisme (PLU) ont-ils évolué en Île-de-France, et en particulier s’agissant de la modernisation de leur contenu ? Quelles sont les dernières tendances observées ? Une base de données de l’État relative au suivi des documents d’urbanisme et disponible en données ouvertes (Sudocuh) permet de répondre de façon statistique à ces questions – des statistiques qu’il convient de contextualiser.

UNE PROGRESSION NOTABLE DU PLAN LOCAL D’URBANISME

Fin 2021, la région Île-de-France est presque entièrement couverte par des documents d’urbanisme approuvés ou en cours d’élaboration. Il s’agit en majorité de PLU. En 2014, au moment où la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) avait programmé la disparition des Plans d’occupation des sols (POS), ces documents représentaient encore, en Île-de-France, près de la moitié des documents d’urbanisme locaux opposables, et se trouvaient principalement en grande couronne. Dans leur grande majorité, ces POS ont ainsi depuis fait l’objet d’une transformation en PLU. Seules 13 des 99 communes actuellement soumises au Règlement national de l’urbanisme  n’ont pas engagé de procédure d’élaboration de PLU ou de carte communale, ce qui représente moins de 1 % de la surface du territoire régional (contre 12 % à l’échelle nationale) : il s’agit essentiellement de communes rurales, historiquement dépourvues de tout document d’urbanisme ou dont le POS est devenu caduc.

Une quarantaine de communes sont couvertes par des Cartes communales – documents d’urbanisme simplifiés, appropriés dans les territoires où les enjeux de développement sont faibles. Ce nombre doit encore reculer au profit du PLU, compte tenu des procédures de révision en cours pour 19 d’entre elles.

LA LENTE AVANCÉE DE LA PLANIFICATION INTERCOMMUNALE

L’importance de la planification urbaine à l’échelon communautaire, qui connaît deux modes d’expression – l’un plus réglementaire, avec le PLU, l’autre plus stratégique, avec le SCoT –, a été renforcée par le législateur au cours de la dernière décennie.

Le PLUi : une évolution encore trop timide

Depuis l’entrée en vigueur de la loi Grenelle 2 du 12 juillet 2010, le PLUi (intercommunal) devait devenir la règle et le PLU (communal) l’exception, sans déclencher pour autant beaucoup d’engouement au sein des collectivités locales. Aussi, la loi Alur du 24 mars 2014 a-t-elle entendu généraliser l’élaboration du PLUi par le transfert automatique de la compétence aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
L’échéance pour ce transfert était fixée au 27 mars 2017. Toutefois, les communes membres ont conservé la possibilité de s’opposer à ce transfert avec une minorité de blocage, ce dont les communes franciliennes se sont saisies.

La loi Alur a prévu une clause de revoyure après chaque élection municipale pour une nouvelle tentative de transfert automatique. Mais en amont du dernier rendez-vous, le 1^er juillet 2021, les communes franciliennes se sont encore très largement opposées à ce transfert. En parallèle, la reconfiguration territoriale induite par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a eu plus d’impacts sur la planification urbaine en Île-de-France, puisque des intercommunalités sont devenues compétentes de droit en 2016, du fait de la création d’une communauté urbaine (Grand Paris Seine & Oise) et de celle des établissements publics territoriaux (EPT). Grand Paris Seine & Oise a approuvé son PLUi en février 2020. Parmi les 11 EPT qui composent la Métropole du Grand Paris (MGP), deux ont approuvé leur PLUi en 2020 : Plaine Commune et Est Ensemble. La quasi-totalité des autres EPT ont engagé l’élaboration de leur PLUi, le dernier en date étant l’EPT Grand Paris Seine Ouest, en février dernier.
Par ailleurs, plusieurs communautés d’agglomération et communautés de communes se sont engagées, selon une démarche volontaire, sur le terrain du PLUi (souvent même avant la loi Alur). Quatre d’entre elles disposent d’ores et déjà d’un PLUi partiel, correspondant aux périmètres des communautés antérieurs à la refonte de la carte intercommunale : Saint-Quentin-en-Yvelines, Coulommiers Pays de Brie, Val d’Europe et Pays de Fontainebleau. Ces deux dernières ont engagé la révision de leur PLUi pour couvrir l’ensemble de leur territoire. Les communautés de communes de la Bassée-Montois et des Deux Morin se sont également lancées dans l’exercice.
Malgré ces évolutions, l’Île-de-France apparaît comme l’une des régions les plus réticentes au PLUi. Son territoire est couvert à 20 % par des PLUi approuvés ou en cours d’élaboration, soit deux fois moins que dans l’ensemble du territoire national.

Le SCoT : un document stratégique encore peu mobilisé en Île-de-France

S’agissant des SCoT, documents par nature intercommunaux, la problématique de leur déploiement en Île-de-France est un peu différente. Malgré une certaine dynamique observée ces dernières années, on peut constater que les SCoT opposables, en révision ou en élaboration couvrent à peine plus de la moitié du territoire régional.
Il y a d’abord une explication d’ordre « réglementaire » : la règle de l’urbanisation limitée, qui incite les territoires à se doter d’un SCoT, ne s’applique pas en Île-de-France, en raison de l’existence du Sdrif. Autrement dit, les territoires franciliens s’engageant dans un SCoT le font sur la base de leur volonté et de leurs moyens en ingénierie. Il est possible que cette absence de contrainte couplée, d’une part, à une évolution de la carte intercommunale en Île-de-France et, d’autre part, à une complexification des politiques urbaines, n’ait pas favorisé les initiatives.
Il est à noter que la couverture intercommunale de l’Île-de-France a été complétée tardivement, par rapport à d’autres régions. Pour certains territoires, l’intercommunalité est ainsi un fait récent. On observe, par ailleurs, que certains EPCI en charge de SCoT n’ont pas souhaité engager l’élargissement du schéma en vigueur en cohérence avec le nouveau périmètre de l’EPCI ou, même, ont renoncé à maintenir le schéma en vigueur. Par ailleurs, les SCoT restent, en Île-de-France, très largement « mono-EPCI » – beaucoup plus que sur le reste du territoire –, là où l’État et le législateur encouragent des SCoT élargis, notamment pour prendre en compte les bassins d’emploi et de mobilité.

Cette échelle s’explique dans plusieurs cas, soit par le fait que l’EPCI procède d’une fusion d’intercommunalités membres d’un ancien syndicat mixte en charge d’un SCoT (Rambouillet Territoires, par exemple), soit par le fait que l’élaboration du SCoT fait partie des tout premiers exercices engagés par l’EPCI, permettant de rassembler les anciennes intercommunalités fusionnées autour d’un projet de territoire commun. C’était l’un des moteurs de l’élaboration du SCoT de Roissy Pays de France, rassemblant deux anciennes intercommunalités, à cheval sur deux départements, ou encore du SCoT de la communauté d’agglomération Cœur d’Essonne, fusionnant la communauté d’agglomération du Val d’Orge et la communauté de communes de l’Arpajonnais.

DES DOCUMENTS D’URBANISME AU CONTENU RENOUVELÉ

Sans revenir sur toutes les lois qui ont impacté le contenu des SCoT et des PLU, il convient d’évoquer la loi Grenelle 2, qui a renforcé la dimension environnementale de ces documents à différents égards, notamment en rendant obligatoire l’analyse de la consommation d’espaces et la fixation d’objectifs afin de la limiter. Cette loi impliquait une évolution profonde de certains documents d’urbanisme et de rompre définitivement, à l’échelle locale, avec l’héritage du Plan d’occupation des sols, dont l’approche ne correspondait plus aux enjeux territoriaux contemporains.
L’échéance pour « grenelliser » les SCoT et PLU antérieurs à la loi de référence a fait l’objet de plusieurs ajournements législatifs, et la loi Égalité et citoyenneté du 27 janvier 2017 a finalement prévu que cette mise en conformité intervienne à l’occasion de la révision du document concerné. Fin 2021, en Île-de-France, 653 SCoT, PLU et cartes communales approuvés sont conformes aux dispositions de la loi Grenelle 2, soit 61 % des documents approuvés, contre 36 % au niveau national. Cette proportion est appelée à progresser compte tenu du nombre de procédures d’élaboration et de révision en cours, engagées postérieurement à la loi Grenelle 2.
La loi Alur de 2014 (montée en puissance du PLUi, suppression du coefficient d’occupation des sols, disparition programmée des POS, etc.) et, dans une moindre mesure, la loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Elan) de 2018 ont ajouté leur pierre à l’édifice d’une planification plus sobre en matière de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers.
Sur la base de la loi Elan, deux ordonnances sont parues en 2020, avec effet au 1^er avril 2021. L’une vise à rationaliser la hiérarchie des normes et conforte, à cette occasion, le rôle intégrateur du SCoT. L’autre vise, notamment, à ce que ces schémas accompagnent l’évolution des stratégies territoriales (intégration de la transition énergétique ou du défi climatique, par exemple).
Trois SCoT franciliens en cours d’élaboration ou de révision seront des SCoT «modernisés» : Nemours- Gâtinais, Val d’Essonne et Grand Paris Sud Seine Essonne Sénart. Le deuxième tiendra lieu de Plan Climat-air-énergie territorial (PCAET), comme le permet l’ordonnance de modernisation des SCoT.
La loi Elan prévoit par ailleurs que le Document d’aménagement artisanal et commercial (Daac) redevienne une pièce obligatoire du SCoT, la loi Climat et résilience y ajoutant un volet logistique. En Île-de-France, peu de SCoT en sont dotés.
Parmi les schémas approuvés, trois comprennent des documents d’aménagement commercial déjà anciens, qui n’apparaissent pas toujours compatibles avec les objectifs actuels de sobriété foncière. Deux autres SCoT comprennent un Daac plus récent (Grand Provinois et Marne-et-Gondoire). Les SCoT élaborés ou révisés à partir du 1^er avril 2021, ou qui auront fait le choix de la « modernisation », comprendront nécessairement un DAAC avec un volet logistique.

NOUVELLE MISE EN MOUVEMENT AU REGARD DE LA LOI CLIMAT ET RÉSILIENCE

En Île-de-France, les procédures de révision des documents d’urbanisme locaux ont connu un pic en 2014 et 2015, consécutif à la mise en oeuvre des lois Grenelle 2 et Alur, qui ont introduit de nouvelles exigences en matière de planification, et à l’entrée en vigueur du Sdrif, en 2013.
On observe également que les élections municipales ont pu, elles aussi, avoir un effet accélérateur sur l’élaboration ou la révision des documents d’urbanisme en 2014-2015 et, dans une moindre mesure, en 2020-2021.

Cette dernière augmentation est toutefois moins marquée que dans la période précédente, vraisemblablement en raison de la crise sanitaire liée à la Covid-19.
La courbe ci-dessous révèle également une hausse du nombre de communes concernées par une nouvelle prescription de documents d’urbanisme en 2017. Ce chiffre est à relativiser, car il tient pour beaucoup au lancement de l’élaboration du SCoT métropolitain intéressant 131 communes.

La loi Climat et résilience, parue le 22 août 2021, qui relève encore d’un cran les exigences en matière de sobriété foncière, devrait relancer la mise en mouvement des documents d’urbanisme locaux. En effet, cette loi prévoit l’intégration de l’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN) à l’horizon 2050 aux différentes échelles territoriales, avec des objectifs de réduction du rythme de l’artificialisation intermédiaires, à définir, par périodes de dix ans.
Le premier cadrage reviendra à la planification régionale. La révision du Sdrif a ainsi été officiellement engagée en novembre 2021, dans la perspective d’en faire un Sdrif-Environnemental (SDRIF-E).
À la suite de l’entrée en vigueur dudit schéma régional, les SCoT devront être rendus compatibles avec ses objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, puis de réduction de l’artificialisation, au plus tard en août 2026.
Les PLU et les cartes communales devront à leur tour intégrer ces objectifs (au regard du SCoT, le cas échéant, et à défaut de SCoT, au regard du Sdrif) au plus tard en août 2027.
La feuille de route du projet de Sdrif-E comprend, par ailleurs, d’autres objectifs que le ZAN, notamment ceux de développer l’économie circulaire, réduire les émissions carbone ou encore renforcer le polycentrisme. Les documents d’urbanisme locaux devront également en tenir compte.
Fin 2021, la montée en puissance de la planification intercommunale se faisait toujours attendre en Île-de- France, avec une couverture en SCoT et PLUi encore très partielle. La loi Climat et résilience, en enjoignant d’atteindre l’objectif ZAN d’ici 2050, invite à une plus grande rationalisation des développements urbains, tout en assurant une densification soutenable. Elle est l’occasion de stimuler la planification à une échelle élargie. Au-delà de l’enjeu stratégique d’un urbanisme intégrateur, cette approche supra-communale permet une économie de moyens ainsi que le développement de complémentarités territoriales, et favorise le renforcement d’une ingénierie territoriale précieuse à l’heure où les sujets d’aménagement se complexifient. ■