Les villes face aux crises sanitaires : entre densification et déconcentration

Chronique des confins n° 5   Sommaire

21 avril 2020ContactDamien Delaville, Stéfan Bove

Docteur en urbanisme et géographie de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Damien Delaville a intégré L’Institut en 2018. Les travaux qu’il a menés depuis une dizaine d’années l’ont conduit à s’interroger sur le fonctionnement des territoires de faible densité, sur leur devenir et leur planification (Atelier International du Grand Paris, ANR FRUGAL…). Aujourd’hui, il est chargé de projets à L’Institut Paris Region où il pilote les études territoriales prospectives menées pour Île-de-France Mobilités. Il s’intéresse également aux questions foncières, à la transformation des villes et à la densification des tissus urbains.

Stéfan Bove est géographe-urbaniste, diplômé de l'université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et de l'Institut d'urbanisme de Paris. Son expérience acquise au sein du Conseil régional Île-de-France lui a permis de travailler sur les enjeux du territoire francilien à différentes échelles, en appui au projet régional (Sdrif). Il a rejoint l'Institut Paris Region en 2019 où il est en charge de suivre les projets d'urbanisme des territoires franciliens et de conduire des études d'aménagement territorial, urbain et foncier particulièrement en lien avec la thématique urbanisme-transport. Ses derniers travaux s'intéressent aux processus favorables à la densification et au renouvellement urbain.

Le 17 mars 2020, alors que la France se confinait pour lutter contre la pandémie du Covid-19, près de 17 % des Franciliens quittaient leur domicile et l’Île-de-France pour s’établir en région 1 : mise au vert, recherche d'espaces ouverts et de nature ? De logements et d’espaces à vivre plus grands ? Regroupement familial (étudiants, jeunes actifs, célibataires) ? Peur des contacts générés par les centres urbains ?

La presse s’en est fait l’écho : l’arrivée soudaine de populations dans des villes moyennes, des espaces ruraux ou des stations touristiques, s’est traduite par des tensions locales dues au risque de propagation du virus dans des territoires moins exposés. Elle a également mis en évidence la fragilité de certains de ces espaces, notamment par l’inadaptation conjoncturelle de leurs équipements, particulièrement de santé. Pour répondre à ces enjeux, faut-il favoriser une déconcentration des fonctions et des services, et renforcer les liens entre les territoires ?
Si les raisons de ce départ massif sont nombreuses, certaines questionnent le concept de densité à plusieurs échelles. Face à un sentiment de promiscuité, elles mettent aussi en évidence la nécessité de logements collectifs plus spacieux, bénéficiant d’un accès à l’extérieur, d’une meilleure qualité architecturale et d’espaces publics plus généreux pour les piétons. En tant qu’urbanistes, praticiens de la ville, la crise actuelle et ses conséquences spatiales interrogent nos pratiques, notre vision des territoires et les formes urbaines. Face à l’urgence climatique, environnementale et sanitaire, quels modèles développer pour les villes et territoires ?

Adapter les villes aux crises sanitaires : Less is More ?

Les réflexions sur la santé et la fabrique de la ville sont anciennes, certaines ont même été à l’origine de grandes interventions urbaines. Depuis le 19e siècle, l’habitat dégradé et les épidémies amènent à aérer, dédensifier et repenser les villes. Pour changer de modèle urbain, une série d’expériences urbanistiques a ainsi vu le jour : les cités ouvrières, le phalanstère de Charles Fourier, le familistère de Guise de Godin, ou la cité-jardin d’Ebenezer Howard. À Paris, les grands travaux d’Haussmann (grandes percées, construction de parcs et jardins) visaient à assainir la ville. La charte d’Athènes et la ville fonctionnaliste, portées par Le Corbusier, ont relevé des mêmes démarches d’inspiration hygiéniste. La mise en cause des grands ensembles construits entre les années 1930 et 1970 et qui s’inscrivaient dans la lignée de l’urbanisme fonctionnaliste a sonné la fin de l’hygiénisme passé, désormais au second plan dans la pensée urbaine. La santé ne semble plus être la première raison pour justifier d’une vision urbaine spécifique, que ce soit pour les villes nouvelles ou la traduction spatiale des phénomènes de métropolisation.

  • l’habitabilité des logements de petite dimension caractéristiques des tissus urbains à forte densité, la difficulté d’accès à l’extérieur (balcons, espaces verts privatifs), les pollutions et les nuisances (visuelles, auditives, olfactives...), le défaut d’entretien de l’espace public... 
  • les inégalités sociales et territoriales qui soulignent des niveaux de vie très disparates ayant un impact sur le confinement : résidence secondaire hors Île-de-France, qualité et taille du logement, d’une part, et possibilité de travail à la maison ou non (comme pour les « key workers »), d’autre part. 

Densité et distanciation sociale : une négation de l’urbain ?

En Île-de-France, la lutte contre l’étalement urbain et la densification des espaces bâtis sont au cœur des politiques publiques et du schéma régional d’aménagement (Sdrif), sous l’impulsion des réformes législatives initiées depuis les années 2000.  Le fondement de cette densification, bénéfique pour la biodiversité, notamment en milieu rural, la préservation des sols, et dans la lutte contre les dérèglements climatiques, est aujourd’hui remis en cause par les mesures de confinement qui visent, au contraire, à limiter les interactions et à augmenter la distanciation sociale. Comme l’observe Jack Shenker2  citant Richard Sennett , la ville durable de demain est-elle incompatible avec les enjeux de santé publique ? Faut-il, pour répondre aux enjeux de santé, faire évoluer nos modèles et passer d’une ville dense à une ville plus étalée ?
Au-delà de la densité des espaces d’habitat, c’est surtout la polarisation des multiples fonctions (emplois, équipements, commerces, transports en commun, services…) qui contribue à la promiscuité ou au rassemblement. Elle peut être un vecteur amplificateur de la transmission des maladies (en 2016, Paris concentre 18 % des emplois et 16 % de la population de la région3 ). Cette concentration génère ainsi une multitude de déplacements individuels de moyenne, voire de longue distance, qui connectent des villes, des bourgs, des villages et même des hameaux à des grands cœurs métropolitains. Toutefois, les grandes villes ne sont pas les seuls espaces de propagation du Covid-19. Les plateformes aéroportuaires, les zones logistiques, les centres commerciaux, les gares et transports en commun, situés en dehors des grandes villes, sont aussi des générateurs de flux et de proximité importants. Selon Jacques Lévy « les plus grandes densités de cas se rencontrent plutôt dans des villes petites et moyennes […], dans des situations où ce ne sont pas les liens faibles typiques des grandes villes qui dominent et où les interactions supposant une interconnaissance représentent une grande part de l’ensemble des liens » (L’humanité habite le Covid-19, AOC, 24 mars 2020).
Les villes sont facteurs de diffusion par le nombre de personnes qu'on peut y croiser de près, tous les jours, ce qui peut être un motif de stress important, dans des espaces publics souvent contraints. Elles permettent, en revanche, d’organiser la lutte grâce à un bon niveau d’équipements hospitaliers, d’importantes capacités de résilience permettant par exemple d’assurer l’approvisionnement alimentaire, mais aussi des solidarités locales importantes. Dès lors, ce sont probablement les grandes villes en tant qu'espaces denses inscrits dans un système qui apparaissent les plus résilientes possible dans leur capacité à absorber l’onde de choc et à perdurer après la crise. Parmi la part de questionnements sur lesquels les urbanistes doivent se pencher, l’interaction des différentes échelles (nationale, régionale, locale) et le développement de l‘inter-territorialité semblent, aujourd’hui plus encore qu’hier, être un enjeu majeur pour renouveler un modèle d’organisation spatiale capable de faire face aux aléas et grands défis sans cesse renouvelés.

Biodiversité vs santé publique, quelles villes pour demain ?  

Alors que faire pour le futur ? La crise sanitaire actuelle ne doit pas pour autant faire oublier les crises climatiques et environnementales. Bruno Latour invite à se saisir de cette crise comme d’une opportunité pour le changement « On a un arrêt général brusque et il serait terrifiant de ne pas en profiter pour infléchir sur le système actuel » (Le Grand entretien, France Inter, 3 avril 2020). Associer une vision sanitaire à l’urbanisme ne se limite pas à la gestion des épidémies et à leur propagation, c’est aussi intégrer la prévention en amont des nuisances et pollutions liées à la vie de tous les jours, aux déplacements et à leurs impacts sur la santé des habitants (particules fines liées au trafic routier et activités). Les maladies chroniques dues à la précarité, la sédentarité, l’isolement et les pollutions diverses rendent encore plus vulnérables aux maladies infectieuses. Or, l’approche éco-urbanistique déjà existante mais fragile, en évolution permanente, se heurte à des injonctions économiques, au « greenwashing », et n’est pas encore à même de prendre en compte dans sa globalité l’approche sanitaire dans les objectifs du développement durable, de replacer les humains, la faune, la flore au centre des pratiques, au centre des villes et des territoires.
L’intérêt de la préservation des sols, des espaces agricoles, naturels et forestiers, pour renforcer la biodiversité et rafraîchir en période de canicule n’est plus à prouver. L’objectif zéro artificialisation nette (ZAN) offre l’occasion de repenser nos pratiques et nos manières de faire pour l’environnement. Profitons de cette période de réflexion pour initier des objectifs plus globaux et repenser en profondeur les conditions de mise en œuvre de la planification urbaine et environnementale, contraintes par le fonctionnement des marchés de l’aménagement et de l’immobilier.
Que ce soit en Seine-Saint-Denis, département très densément peuplé, marqué par la saturation des équipements hospitaliers et le manque de lits ou en milieu rural souffrant d’une pénurie de médecins, la crise actuelle révèle une défaillance de la planification des fonctions. Le changement de paradigme résiderait-il dans le modèle de dé-densification des villes, dans une table rase de l’existant ou dans une forme de déconcentration prôné pendant les « trente glorieuses » ? En Île-de-France, la volonté de poursuivre la métropolisation ne doit pas faire oublier les pôles de centralité existants de grande couronne, ni la gestion des flux de déplacement et l’amélioration du lien entre les espaces ruraux et urbains notamment en termes de sécurité alimentaire. Dans la continuité du Sdrif, la planification régionale pourrait poursuivre le renforcement d’un système de polarités locales disposant d’une taille suffisante permettant d’accueillir habitants, emplois, équipements, commerces et services publics de manière pérenne. Elle doit permettre de rapprocher emplois et habitat dans la ville des courtes distances, et favoriser l’objectif de lutte contre l’étalement urbain.

Vers une transformation de l’aménagement des territoires

Sans présumer à l’avance de la sortie de crise, les villes, notamment denses, se sont généralement relevées des épidémies et des guerres, parfois même au prix de leur reconstruction totale. Si la globalisation a été un vecteur puissant de diffusion du Covid-19, elle a aussi facilité les réseaux d’échanges, de connaissances, et de solidarités. Nombreuses sont les voix qui s’élèvent aujourd’hui pour se saisir de la crise actuelle afin d’agir résolument sur le dérèglement climatique. La récurrence de phénomènes exceptionnels climatiques ou pandémiques ne peut que nous amener, collectivement, à considérer attentivement cette piste. À l’heure de la gestion de crise, il faut se garder d’émettre des réponses trop hâtives. Ainsi, proposer une table rase n’aura pas d’impacts sur les trajectoires des villes et territoires, ni sur les pouvoirs politiques et publics. Pire, dans un contexte très incertain de sortie de crise, la tentation sera forte, pour les décideurs, de faire primer les objectifs de relance économique, au détriment de considérations environnementales qui montaient en puissance et de questions sociales toujours irrésolues.
Pour autant, les effets du confinement interrogent nos modes de vie et d’organisation. Pour une partie de la population, la crise actuelle accélère des tendances préexistantes comme le recours massif et imposé au télétravail. Ils développent un sentiment tout relatif d’échapper aux pollutions, nuisances et risques dans les centres urbains et dans les espaces de moindre densité. À terme, la sortie de crise va-t-elle réinterroger la question de la mobilité carbonée ? Engendrer des choix de relocalisation des ménages qui vivaient en zone dense vers des territoires plus ruraux, relativement loin des grands centres urbains, ou périurbains ? Ou plaider en faveur d’une ville dense disposant d’espaces de respiration plus importants, d’une meilleure qualité architecturale et d’habitabilité ?
Les acteurs de l’aménagement et de l’urbanisme ne régleront assurément pas toutes les conséquences de cette crise, dont une partie relève de politiques nationales de santé publique, mais doivent continuer à poser et à se poser des questions, à mettre en débat et à accompagner la prise de décision, pour permettre au plus grand nombre de territoires et d’individus, d’aller collectivement vers davantage de résilience. 

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