Crue majeure en Île-de-France : comment la complexité de la gestion de crise amplifie-t-elle la vulnérabilité du territoire ?

En impactant progressivement l’ensemble des communes riveraines de la Seine en Île-de-France ainsi que dans les régions amont (Champagne-Ardenne) et aval (Normandie) du bassin de la Seine, une crue majeure déstabiliserait la vie sociale et économique d’un vaste territoire. Certes, les inondations par débordement n’ont ni la soudaineté, ni le potentiel destructeur et meurtrier des crues torrentielles du sud de la France comme celles de La Roya en 2020, de Vaison-la-Romaine en 1992 ou, plus récemment, de Valence en Espagne, en octobre 2024. Mais l’étendue des surfaces potentiellement concernées (près de 50 000 hectares en Île-de-France) et l’ampleur de l’exposition des enjeux humains et économiques (un million de personnes et 700 000 emplois en zones inondables) constituent un premier facteur majeur de la vulnérabilité du territoire francilien. À l’échelle d’une agglomération de 10 millions d’habitants, la gestion de crise devient également particulièrement complexe. Cette nouvelle chronique met en lumière les défis considérables qu’une telle crise poserait en matière de gestion et d’organisation collective. 

En cas de crue majeure, la vulnérabilité du territoire francilien ne se limiterait pas à l’importance des dégâts dans les zones directement inondées, ni au coût des dommages. Face à une telle crue, la sécurité des personnes constitue un enjeu, et l’importance des populations potentiellement exposées renvoie directement aux problématiques et enjeux de la gestion de crise. La lente montée des eaux, de 50 cm à un mètre par jour, qui caractérise les inondations de la Seine, de la Marne ou de l’Oise et l’existence d’un système de prévision des crues à l’échelle du bassin permettent de réduire fortement le danger « immédiat » pour la sécurité des personnes : populations résidentes, travailleurs, personnes résidentes dans des établissements sensibles (EHPAD, établissements de santé…). Contrairement aux crues torrentielles, les questions de mise en sécurité, d’évacuation rapide face à la montée des eaux pour réduire le risque de mortalité ou d’accident apparaissent comme moins prioritaires. En revanche, les concentrations et les fortes densités de population sur certains secteurs très urbanisés posent de nombreuses questions en termes de capacité de réponse organisationnelle. L’évacuation de plusieurs dizaines voire centaines de milliers de personnes suppose en effet une préparation sur les moyens de transport disponibles, sur les conditions et les capacités d’hébergement provisoire, sur les priorités de sauvegarde des populations les plus fragiles… À l’inverse, le maintien des habitants dans leur logement, pendant plusieurs jours ou semaines, soulève de nombreuses questions : accessibilité, conditions de vie fortement dégradées (absence d’électricité, de chauffage, d’assainissement…), satisfaction des besoins vitaux (alimentation, eau potable…), mais aussi réponse aux exigences de leur santé et de leur sécurité.

Des équipements stratégiques en première ligne

Dans le cas d’une crue majeure, de nombreux équipements et réseaux d’importance vitale localisés en bordure de la Seine, de la Marne ou de l’Oise… seraient impactés, directement ou indirectement : postes sources électriques, usines de production d’eau potable, installations de traitement des déchets ou des eaux usées, stockages d’hydrocarbures, data centers... L’arrêt comme le dysfonctionnement de ces installations compliqueraient encore davantage les conditions de vie et d’approvisionnement de plusieurs dizaines, voire centaines de milliers d’habitants supplémentaires. Ils fragiliseraient aussi la continuité d’activité des services publics de proximité (établissements de santé ou sociaux) essentiels pour soutenir les populations en période de crise, ainsi que la poursuite des activités économiques.

Ces dimensions de la gestion de crise qui relève le plus souvent de compétences communales restent largement sous-estimées et insuffisamment anticipées au niveau local. Dans un contexte où l’assistance aux territoires serait nécessairement fractionnée, il est essentiel d’évaluer non seulement le nombre et la part de la population exposée dans chaque territoire, mais aussi le niveau d’exposition aux aléas afin de dimensionner au mieux les moyens à déployer.

La dimension de l’évènement « crue d’occurrence centennale » à l’échelle du bassin de la Seine représenterait évidemment un facteur fortement aggravant. Comme l’ont révélé les inondations de juin 2016 (vallées du Loing et de la Seine) ou de janvier 2018 (vallées de la Marne et de la Seine), et même si elle est parfois difficile, la sauvegarde de la population pour un évènement impactant quelques dizaines ou centaines de logements ne se traduit pas par des problèmes insurmontables. Mais la multiplication des enjeux, à l’échelle d’une agglomération de 10 millions d’habitants, complique considérablement la gestion de crise. En impactant également les régions en amont et en aval de l’Île-de-France, avec localement des enjeux très importants (Troyes, Rouen, Le Havre…), un tel évènement appellerait une réponse nationale, voire européenne, et mobiliserait les services et les moyens de secours sur une très longue période.

Anticiper à l’échelle régionale comme au niveau local, une nécessité

L’évacuation massive des populations exposées – qu’elle relève d’une initiative individuelle (auto-évacuation) ou de consignes (recommandations ou ordres) données par les autorités – apparaît comme l’un des aspects les plus complexes, mais aussi les plus traumatisants d’une inondation majeure dans l’agglomération parisienne. Perte de repères quotidiens, déplacements forcés, déstructuration du tissu économique : autant d’effets qui rendent ce processus particulièrement difficile à vivre. Elle représente un volet crucial de la gestion de crise. Définir une stratégie adaptée, organiser les moyens d’action, anticiper l’évacuation et l’hébergement provisoire des résidents, mesurer l’impact sur les services de secours… constitue autant de défis qu’il convient d’appréhender et d’anticiper, à la fois à l’échelle zonale et à celle, plus locale, des communes et des intercommunalités qui devront accompagner cette gestion de crise. À ce titre, la situation de l’Île-de-France est exceptionnelle compte tenu du double facteur aggravant que constituent le nombre de personnes potentiellement exposées et la durée de la crue qui pourrait s’étaler sur plusieurs semaines.

L’estimation des effectifs de population à prendre en charge et leur répartition territoriale, selon différents scénarios de crue, représentent une étape indispensable à la définition et à la planification des stratégies d’intervention. Dans le cadre de la mise à jour 2023 des travaux de préparation des réponses face à une crue majeure (Disposition Spécifique ORSEC zonale), le bureau planification du Secrétariat général de la zone de défense et de sécurité de Paris (SGZDS) de la préfecture de police a formalisé les conditions pouvant conduire à la décision d’évacuer des populations ou de les maintenir dans leur logement dans des conditions de vie dégradées. Ces décisions reposent sur différents critères : typologie de l’habitat, niveau d’aléa, quartier isolé rendu inaccessible par la montée des eaux, dysfonctionnement de réseaux urbains… afin d’anticiper au mieux la gestion de crise¹.

La typologie des lieux de résidence (logement individuel ou collectif) permet de mieux caractériser l’exposition et la vulnérabilité de la population, notamment pour dimensionner les capacités d’hébergement provisoire, organiser l’évacuation massive et anticiper les besoins en alimentation de secours. Dans un logement individuel - ou en appartement en rez-de-chaussée d’un immeuble collectif – l’évacuation est presque systématique. L’enjeu principal porte alors sur l’évacuation prioritaire et la recherche de solutions d’hébergement d’urgence face à l’incapacité à rester dans un logement entièrement inondé. En revanche, pour les logements situés en étages hauts des immeubles collectifs et en zones d’aléas modérés (temps de submersion de quelques jours), l’évacuation peut être considérée comme moins prioritaire, dès lors que des possibilités d’accès aux immeubles restent maintenues. La hauteur d’eau sur la voirie constitue d’ailleurs un facteur clé : une submersion supérieure à 50 cm rend difficilement praticable l’accès aux immeubles, notamment par les véhicules de secours aux personnes.

Les enjeux deviennent extrêmement élevés pour une crue de référence du niveau de la crue historique de 1910 à Paris (crue d’occurrence centennale). Au-delà de son extension et des hauteurs d’eau de submersion (supérieures à un mètre, voire deux mètres), cet évènement s’était distingué par sa durée : de nombreuses communes et quartiers étaient restés sous les eaux pendant plusieurs semaines, conséquence directe de 10 jours de montée des eaux et 35 jours de lente décrue. Dans ce scénario, ce sont près de 635 000 personnes qui sont recensées pour le groupe 1 et 990 000 supplémentaires qui sont localisées dans des zones d’évacuation recommandée. La vallée de la Seine concentre plus de 77 % des enjeux de population à évacuer (490 000), la vallée de la Marne plus de 21 % (136 000), les vallées de l’Oise et du Loing moins de 2 % (10 000 personnes). Au total, près de 80 communes comptent plus d’un millier de personnes en groupe 1. Dans ce scénario, si les arrondissements du centre de Paris sont encore théoriquement préservés par les protections existantes, les arrondissements périphériques sont plus impactés. Mais l’impact majeur s’exerce dans les communes très densément peuplées en amont dans le Val-de-Marne et en aval dans les Hauts-de-Seine fortement exposés aux zones inondables. Le 15^e arrondissement de Paris, Alfortville, Créteil et Ivry-sur-Seine dans le Val-de-Marne, Colombes dans les Hauts-de-Seine, Chelles en Seine-et-Marne comptent chacune plus de 20 000 habitants répondant aux critères d’évacuation obligatoire. À l’exception de la commune de Chelles, en Seine-et-Marne, les 15 premières communes impactées en termes de populations s’inscrivent toutes dans le cœur de l’agglomération parisienne. Avec 323 000 habitants, ces 15 premières communes concentrent plus de la moitié de la population totale potentiellement à évacuer (groupe 1) en Île-de-France et près de 30 % (322 000 habitants) de la population en zone d’évacuation recommandée. Ces 645 000 habitants représentent également plus de la moitié de la population totale de ces communes. À l’échelle locale, la vulnérabilité de certaines municipalités est particulièrement critique. Alfortville, dont le territoire est en quasi-totalité exposé au risque d’inondation de la Seine et de la Marne, Villeneuve-la-Garenne, où plusieurs quartiers peuvent se retrouver isolés par la montée des eaux ou encore L’Île-Saint-Denis comptent plus de 95 % de leur population en situation théorique d’évacuation obligatoire ou recommandée.

Pour le scénario maximal étudié, supérieur de 15 % au débit de la crue de 1910 et qui voit une part importante du système de protection des digues et murettes parisiennes également submergé, la situation est encore aggravée avec 387 000 personnes supplémentaires dans le groupe 1 pour atteindre 1 022 000 habitants et 1 233 000 pour le groupe 2 (+243 000), avec d'importantes augmentations des enjeux humains à Paris et dans les Hauts-de-Seine.

Au-delà des chiffres de populations résidentes potentiellement impactées, d’autres enjeux plus particuliers, relatifs aux populations non autonomes pour des raisons de mobilité physique (personnes âgées et/ou handicapées vivant à domicile), aux personnes fragiles ou dépendantes médicalement d’installations électriques (aides à la respiration, dialyse...) sont aussi à considérer. Les populations les plus fragilisées socialement et économiquement peuvent également nécessiter des mesures d’accompagnement spécifiques. L’intervention des secours, le déplacement des personnes et le retour à la normale peuvent en effet être compliqués par des barrières culturelles ou linguistiques.

Une stratégie d’auto-évacuation à définir

Ces estimations de populations constituent une base de travail pour évaluer les moyens à déployer au niveau local comme au niveau régional pour répondre à la situation de crise. Elles doivent être confrontées à la stratégie d’évacuation en cas de crue majeure, cadrée par le dispositif Orsec zonal et ses dispositions spécifiques inondation. Cette stratégie consiste à encourager les populations situées en zones susceptibles d’être impactées à s’auto-évacuer (par leurs propres moyens, sans soutien des services de l’État) et à s’auto-héberger (chez des proches), et ce, dans un contexte certainement plus complexe que sur d’autres territoires en France. Elle doit en effet, tenir compte du faible taux de motorisation des ménages, qui caractérise la population francilienne, et notamment celle de l’agglomération centrale : plus d’un ménage sur deux à Paris et un sur trois dans la métropole du Grand Paris ne disposent pas de véhicule particulier. Ce point constitue une contrainte supplémentaire à laquelle viennent s’ajouter toutes les difficultés de déplacement liées aux coupures des axes routiers inondés et à la fermeture de très nombreux franchissements.

La capacité de réponse des autorités dépend des taux d'évacuation, à la fois pour dimensionner les besoins logistiques dédiés à l’évacuation et pour estimer le nombre de personnes à gérer. Or, une part non négligeable de la population choisit généralement de rester dans leur logement, comme l’ont montré les rares retours d’expérience (inondation de la Somme en 2001, inondation de la vallée du Loing en 2016). L’estimation prédictive des taux d’évacuation reste cependant difficile, tant les paramètres influant sur le comportement des populations sont nombreux. La décision d'évacuer est conditionnée par la perception du risque par les ménages : les autorités présupposent souvent que les ménages agissent de façon rationnelle en cas d'évacuation, qu'ils vont entendre l'alerte, réaliser l'imminence de la catastrophe, et évacuer dès qu'une consigne est donnée en ce sens. La réalité est de fait beaucoup plus complexe. Nombre de personnes choisissent de ne pas prendre de mesures préventives ou protectives en cas d'imminence d'une catastrophe, pour de multiples raisons : sécurité de leurs biens, peur des pillages, garde d’animaux de compagnie, critères socio-économiques favorisant ou non la mobilité (moyen de transport, point de chute, ressources financières…). La décision d’évacuer est donc étroitement liée à la perception du risque, elle-même façonnée par le contexte culturel, social et économique dans lequel les personnes concernées évoluent, mais aussi au regard des comportements collectifs³.

Le fait que quelques centaines de milliers de Parisiens et de Franciliens aient quitté leurs logements pendant plusieurs semaines à l’occasion des premiers et seconds confinements lors de la crise sanitaire du Covid-19 en 2020 est ainsi apparu comme une « bonne nouvelle » pour les autorités en charge de la gestion de crise, faisant espérer que la réponse pourrait être similaire en cas de crue majeure. Mais il est également à craindre que les inégalités (sociales et territoriales) observées durant la crise du coronavirus ne se répètent, notamment entre ceux qui ont la capacité de quitter leur logement et/ou la région parisienne et ceux qui n’ont d’autre choix que d’y rester… peut-être dans des conditions plus complexes encore que celles de la crise Covid. Une inondation majeure pourrait d’ailleurs porter d’autres enjeux similaires à cette crise : la prise de décision (du confinement ou de l’évacuation massive et ses conséquences sur la population), la communication en temps de crise (information, désinformation), la question de l’incertitude (du temps, de l’intensité, des effets indirects…) et de son acceptation politique, médiatique et sociale..., de la gouvernance.

Enfin, les questions liées à l’hébergement provisoire ne se limitent pas à la seule durée de l’inondation. La phase post-crise, après le retrait des eaux, soulève des problématiques très spécifiques liées en particulier à l’endommagement ou la destruction des biens. La capacité de retour dans leurs logements des populations directement impactées par la montée des eaux au regard des temps de séchage, des délais de rénovation, de réhabilitation… se compte en semaines ou en mois. Plusieurs dizaines de milliers de logements sont directement concernés en cas de crue majeure en Île-de-France, avec potentiellement des impacts sanitaires d’ordre post-traumatique (angoisse, dépression, stress, troubles du sommeil…) pour la population, mais aussi des conséquences très lourdes pour le système assurantiel, qui devra prendre en charge les coûts d’hébergement provisoire en plus de celui des dommages⁴.

Mieux intégrer la gestion de crise dans la gestion des risques d’inondation

La première Stratégie locale de gestion du risque d’inondation (SLGRI, 2016-2022) de la métropole francilienne a fortement contribué à une meilleure connaissance de l’exposition des enjeux humains et économiques, des fragilités des réseaux et de leurs interdépendances complexes, permettant ainsi de mieux appréhender la vulnérabilité du territoire francilien. Nul doute que le second cycle de cette stratégie locale (2023-2029) verra progresser les questions fortement liées à la gestion de crise et à son anticipation en engageant, par exemple, une meilleure couverture du territoire par des plans communaux ou intercommunaux de sauvegarde (PCS, PiCS). Dans cette perspective, la capacité à diffuser des données et des informations comme celles relatives aux estimations de populations à évacuer auprès des acteurs territoriaux constitue un enjeu majeur.

Cette dimension de la gestion de crise doit être également s’inscrire dans un cadre plus large et transversal, celui des démarches de prévention et de culture du risque vis-à-vis de la population afin de réduire sa vulnérabilité en anticipant la situation de crise (protection, évacuation provisoire, conditions de vie en mode dégradé…) et de prévenir des comportements inappropriés (refus d’évacuation, conduites à risques…). Le renforcement du lien gestion de crise / aménagement du territoire / aménagement urbain constitue un autre axe de travail, alors que le nombre de personnes vivant en zones inondables ne cesse d’augmenter depuis une vingtaine d’années en Île-de-France, conséquence en particulier des processus de renouvellement urbain.■

Ludovic FAYTRE, géographe-urbaniste, référent études risques majeurs-aménagement, L’Institut Paris Region

• Kenji Pierre-Jacques Teruo FUJIKI, Étude prospective des impacts sociaux d’une inondation majeure en région Île-de-France. Disparités socio-spatiales dans la prise en charge des populations franciliennes en situation de crise et post-crise : une analyse cartographiée et quantifiée des besoins des ménages, de l’évacuation à la reconstruction, (thèse), 2017.
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