Systèmes métropolitains, systèmes vulnérables

À mesure que la métropolisation du monde progresse, on découvre que les grandes villes portent en elles des fragilités qui les rendent particulièrement sensibles – à des degrés divers – aux conséquences des catastrophes sanitaires, naturelles ou technologiques. État des lieux de la menace.

L’ONU s’inquiétait, en 2018, que près de trois villes sur cinq dans le monde comptant au moins 300 000 habitants (soit 1,6 milliard d’habitants) soient exposées à un risque élevé pour au moins un type de catastrophe naturelle (séisme, éruption volcanique, cyclone, inondation, glissement de terrain, sécheresse¹), voire, pour 45 d’entre elles, comme Tokyo, Osaka, Manille, San Francisco, Santiago du Chili, pour les plus importantes, à plusieurs d’entre eux². Face aux catastrophes naturelles, aux risques technologiques, aux crises sanitaires, ou encore aux conséquences du dérèglement climatique, certains facteurs, atouts de la richesse et de l’attractivité des régions métropolitaines, constituent aussi les germes de leur vulnérabilité. La concentration croissante des populations, celles des fonctions stratégiques, la forte densité des actifs, mais aussi les inégalités socio-économiques et spatiales rendent les métropoles plus sensibles aux conséquences d’événements catastrophiques. Et plus une métropole s’étend, s’éparpille, se divise, plus les réseaux d’approvisionnement (eau, électricité, gaz, pétrole…) qui la font fonctionner, et dont elle tire sa plus-value au regard d’autres territoires, doivent être étendus. Les systèmes de gestion et de surveillance, de plus en plus sophistiqués, numérisés pour répondre à la complexité croissante des besoins, multiplient paradoxalement les fragilités de ces infrastructures.

Le rôle de la prévention des risques

Les métropoles se définissent par leur concentration d’activités, d’emplois, de flux, et surtout de population, avec ses corollaires, la densité urbaine³ et l’intensité des échanges. Mais, à partir d’un certain seuil de population dans un même espace urbain, une métropole ne devient-elle pas plus vulnérable ? Si oui, quel seuil ? 20 860 habitants/km², comme à Paris, 15 195, comme à Tokyo, ou 5 615, comme à Londres ? La réponse n’est pas simplement mécanique et quantitative. Bien sûr, le nombre constitue un potentiel amplificateur du coût humain des catastrophes auxquelles sont exposées les métropoles, mais l’impact de la densité tient à de nombreux autres facteurs. Dans le cas d’une crise sanitaire de type pandémie, l’impact dépend des conditions de vie, des inégalités sociales (revenus, éducation, accès aux soins…), de la taille et du type de conception des logements, de la place accordée aux espaces extérieurs et à leurs aménagements, ou encore de la typologie urbaine. « Un espace peu peuplé et peu dense, mais où les habitants sont en contact quotidien étroit, estime Michel Lussault, sera un terrain de jeu idéal pour le virus tout autant, sinon plus, qu’un espace dense, mais anomique, où il y a peu de contacts entre les habitants »⁴. Ce n’est donc pas la densité qui, en elle-même, serait pathogène, mais la manière dont les individus vivent dans un espace urbain dense. Le rôle supposé négatif de la densité doit également être nuancé et contextualisé, car nombreux sont les facteurs, outre l’intensité de l’aléa, expliquant la variabilité du nombre de victimes. De manière significative, le séisme majeur (de magnitude 7) qu’a connu Port-au-Prince, à Haïti, en 2010, a occasionné 280 000 morts, alors que celui de Kobe, au Japon, en 1995, de magnitude équivalente, s’est soldé par un peu plus de 6 400 victimes. À niveau d’intensité égal, ce sont en effet les politiques de prévention et de gestion des risques mises en œuvre à l’échelle des territoires qui peuvent expliquer les écarts dans les bilans humains et économiques des catastrophes.

La fragilité des réseaux techniques

Les métropoles sont aussi des espaces urbains dont le développement est, historiquement, inséparable de celui des grands réseaux techniques (eau potable, électricité, gaz, pétrole, réseaux de transports, égouts) et des services associés. Leur rôle est déterminant pour faire fonctionner des écosystèmes métropolitains qui reposent sur la circulation quotidienne de millions de personnes, mais aussi de marchandises, de capitaux, de flux de matières, d’énergie, ou d’informations. Or, l’un des enseignements de la crise liée au Covid-19 est que les services urbains qui s’appuient sur des réseaux de plus en plus sophistiqués et technicisés ont tenu, mais qu’ils ont dû s’adapter. Les opérateurs de télécommunication ont, par exemple, sensiblement accru leurs capacités pour répondre à la forte augmentation des communications liée au télétravail, dont attestent les records dans les débits, même s’ils sont restés loin des limites des capacités des réseaux. Surtout, pour assurer la continuité de service, les entreprises en charge de ces réseaux d’importance vitale se sont organisées pour que leurs personnels continuent à « faire le job », en dépit des risques de contamination.

La situation est tout autre en cas de catastrophes naturelles dont les effets sont potentiellement beaucoup plus destructeurs pour les infrastructures (production, stockage…) et les réseaux (alimentation, distribution…). Plusieurs événements majeurs au cours de ces deux dernières décennies en attestent. À la Nouvelle-Orléans (ouragan Katrina, en 2005), au Japon, avec le tremblement de terre et le tsunami (Fukushima, 2011), ou encore à New York (ouragan Sandy, en 2012), les dommages, les destructions de bâtiments et d’infrastructures, les pertes humaines… ont souvent été les premières images marquantes de ces événements destructeurs. Les interruptions des réseaux techniques ont été généralement moins visibles, mais tout aussi impactantes pour les populations. La dégradation ou l’interruption des services vitaux d’électricité, de distribution d’eau, de transport ou de télécommunication dont dépendent nos sociétés interconnectées entraînent en effet des perturbations sur la vie quotidienne et les activités économiques à des échelles bien plus larges que celles des seules zones directement impactées.

Au-delà de la fragilité intrinsèque des équipements face aux aléas naturels, les interdépendances multiples entre opérateurs, nécessaires au bon fonctionnement des systèmes urbains (alimentation, transmission des données, entretien…), constituent une autre source de vulnérabilité. En situation de crise, alors que les effets dominos se propagent d’un réseau à l’autre, la continuité des activités, même en mode dégradé, ne tient qu’à la bonne articulation entre les opérateurs de réseaux. Des défaillances dans le réseau de distribution de l’électricité sont susceptibles, par exemple, de provoquer l’arrêt des pompes de relevage, privant ainsi d’eau potable des populations. Si des difficultés d’approvisionnement en fuel s’y ajoutent, il devient impossible de faire fonctionner des groupes électrogènes pour pallier les carences du réseau électrique, conduisant à un risque de rupture d’approvisionnement. Ces boucles de rétroaction mettent bien en évidence la vulnérabilité systémique des immenses réseaux des métropoles. De surcroît, ils peuvent être fragilisés par des difficultés de coordination entre des opérateurs, aussi bien publics que privés, qui ont des périmètres d’intervention distincts, et parfois des stratégies de réponse à une crise non compatibles entre elles, voire contradictoires.

Pour réduire le risque d’un blocage généralisé des réseaux, certains gouvernements métropolitains tendent à s’extraire de la tutelle des grands opérateurs pour privilégier des systèmes de plus en plus décentralisés. Est-ce à dire qu’il faudrait privilégier un modèle de métropole qui ne reposerait plus sur de grands réseaux, mais sur de grands blocs urbains, sortes de morceaux de ville disposant de petits systèmes techniques pour partie autosuffisants et offrant des services à la carte ? Pas sûr, car la décentralisation des réseaux n’est pas nécessairement gage d’une plus grande égalité. Elle porte le risque, déjà très présent dans certaines métropoles nord-américaines, de ce que les géographes Stephan Graham et Simon Marvin appellent un « splintering urbanism⁶ », désignant ainsi un éclatement de l’urbain sous l’effet de la multiplication des réseaux auxquels tout un chacun n’a pas accès.

Invisibles, ou tout au moins oubliés tant ils font partie intégrante de notre vie urbaine, de notre culture, les réseaux sont pourtant bien les matrices structurantes de nos métropoles, dont elles dépendent aussi bien en situation « normale » qu’en période de crise. Dans les stratégies de réduction de la vulnérabilité des métropoles, la protection et la prévention des défaillances des réseaux est donc déterminante. Il ne s’agit pas simplement d’enjeux techniques, mais d’enjeux à forte teneur politique, tant ces réseaux influent sur la configuration des espaces urbains des métropoles, sur l’accès à un certain nombre de services « publics » vitaux et sur la possibilité même d’une vie dans une métropole.

Tanguy Le Goff, politiste, et Ludovic Faytre, géographe-urbaniste à L'Institut Paris Region