Les opérateurs de l'aménagement

06 octobre 2022Alexandra Cocquière, Muriel Adam

Les opérateurs publics de l’aménagement sont nombreux et divers. En Île-de-France, la Fédération des entreprises publiques locales répertorie, en 2022, 28 sociétés d’économie mixte (Sem) et 31 sociétés publiques locales (SPL), ce qui représente 1/5 des entreprises publiques locales du secteur de l’aménagement en France. Il faut y ajouter les opérateurs de l’État, instruments de mise en œuvre des grandes opérations d’urbanisme. Six établissements publics d’aménagement (EPA) interviennent sur le territoire francilien, dont l’un est devenu local en 2017 (Paris La Défense).

Qui sont les aménageurs du Grand Paris ?

La société d’économie mixte est historiquement l’outil de référence pour les collectivités territoriales et leur groupement. Elle peut intervenir sur le territoire des collectivités membres, mais aussi en dehors, dans les limites de son objet statutaire et le respect des règles de la commande publique. Cet outil de base a donné lieu à deux types de déclinaisons : les sociétés publiques locales et la Sem à opération unique.

La loi du 13 juillet 2006 relative à l’engagement national pour le logement a créé la société publique d’aménagement (SPLA), dont l’objet s’est élargi via la création de la société publique locale (SPL) en 2010. L’intérêt pour les collectivités, est de pouvoir recourir à ces opérateurs sans passer par une procédure de mise en concurrence. Ils sont considérés comme des opérateurs « in house ». 
La formule de la SPLA a été adaptée pour permettre à l’Etat ou à ses établissements publics d’aménagement de prendre part à ce type de structure (loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain). Trois sociétés de ce type ont été créées :

  • la SPLA d’intérêt national Noisy Est, constituée par la commune de Noisy-le-Grand et l’EPAMARNE, 
  • la SPLA d’intérêt national Porte sud du Grand Paris, constituée par Grand Paris aménagement et l’EPT Grand Paris Sud Est avenir,
  • Marne et Chantereine Chelles Aménagement (M2CA), créée par transformation de la Sem du même nom.

Par ailleurs, la loi du 1er juillet 2014 a créé la société d’économie mixte à opération unique (Semop) qui permet à une collectivité locale ou son groupement de lancer un appel d’offre pour désigner l’actionnaire qui s’associera à elle pour la constitution de la Sem, en vue de la réalisation d’une opération déterminée. La première Semop d’aménagement a été créée à Chatenay-Malabry pour la réalisation de l’éco-quartier LaVallée.en 2017. Pour l’heure, elle est la seule en Île-de-France.

Parmi les opérateurs de l’aménagement, il faut compter aussi les établissements publics d’aménagement (EPA) qui interviennent sur le territoire francilien, cinq le font à l’intérieur d’un périmètre déterminé, et un autre, plus « généraliste », a la possibilité d’intervenir sur l’ensemble de la région (Grand Paris aménagement). Depuis les premiers établissements créés dans les années soixante pour l’aménagement d’un quartier d’affaires et des villes nouvelles, les missions des EPA se sont diversifiées, notamment pour inclure le renouvellement urbain. En outre, la décentralisation a impacté la gouvernance des EPA et l’approche de l’aménagement dans leur périmètre. 
Par ailleurs, d’autres établissements publics interviennent à titre ponctuel en tant qu’aménageurs, comme la Société du Grand Paris, en charge de la réalisation du réseau du Grand Paris express, ou la Solideo en charge de la livraison des ouvrages olympiques pour les jeux de 2024.

Panorama des Sem et SPL en Île-de-France

Les deux cartes ci-dessous représentent le périmètre des collectivités territoriales actionnaires des entreprises publiques locales. Dans le cas des Sem, ce périmètre ne coïncide pas nécessairement avec le périmètre d’intervention de l’opérateur qui peut être plus large. En outre, compte tenu du mode de représentation simplifié, certaines communes membres d’un opérateur départemental ou intercommunal n’apparaissent pas en tant que telles. Les fiches qui suivent permettent en revanche de voir le détail des actionnaires par intercommunalités.

Les opérateurs publics d'aménagement par intercommunalités

Les fiches ci-après font un état des lieux des opérateurs publics d’aménagement dont les communes et les intercommunalités franciliennes sont actionnaires (Sem et SPL) ou administrateurs (EPA). Compte tenu des imbrications des périmètres d’intervention et de leur multiplicité, les fiches ne présentent pas les secteurs géographiques d’intervention des opérateurs. C’est pourquoi les Sem départementales n’apparaissent pas sur l’ensemble des fiches, bien qu’elles interviennent sur le territoire d’un certain nombre d’intercommunalités présentées.

Petite couronne

Grande couronne

Définitions 

Société d’économie mixte (SEM) locale (CGCT, art. L. 1521-1 et s.)
Sciété anonyme associant des collectivités territoriales ou/et leurs groupements et une ou plusieurs personnes privées. Elle réalise des opérations d'aménagement, de construction, exploite des services publics à caractère industriel ou commercial, ou toute autre activité d'intérêt général, dans la limite des compétences des collectivités membres. La participation des actionnaires autres que les collectivités territoriales et leurs groupements ne peut être inférieure à 15 % du capital social.

Société d’économie mixte à opération unique (SEMOP) (CGCT, art. L. 1541-1 et s.)
Société anonyme constituée d’au moins deux actionnaires, dont une seule collectivité ou un seul groupement de collectivités, et au moins un opérateur économique sélectionné à l’issue d’un appel public à concurrence. La SEMOP a un objet unique et son existence est limitée dans le temps, au regard du contenu du contrat passé avec la collectivité ou l’intercommunalité actionnaire pour la réalisation de cet objet

Société publique locale (SPL) (CGCT, art. L. 1531-1)
Société anonyme dont le capital est entièrement détenu par des collectivités territoriales et leurs groupements. Son objet est le même que celui d’une SEM. Elle intervient exclusivement pour le compte de ses actionnaires et sur le territoire de ces derniers.

Société publique locale d’aménagement (SPLA) (C. urb., art. L. 327-1 et L. 327-2)
Il s’agit sensiblement du même outil que la SPL, dont elle constitue un prototype. La différence tient, d’une part, à l’objet limité à l’aménagement, la requalification de copropriétés dégradées, la construction ou de réhabilitation immobilière et des acquisitions/cessions complémentaires à ces missions. D’autre part, l’une des collectivités participant au capital de la SPLA doit en détenir au moins la moitié des droits de vote. C’est une condition qui n’est pas requise pour les SPL.

Société publique locale d’aménagement d’intérêt national (SPLA-IN) (C. urb., art. L. 327-1 et L. L. 327-3)
Il s’agit d’une SPLA constituée par l’Etat ou l’un de ses établissements publics d’aménagement et au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales.

Établissement public d’aménagement (EPA) (C. urb., art. L. 321-14 et s.)
Établissement public à caractère industriel et commercial national, dont le conseil d’administration est composé de représentants de l’Etat et des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il a pour objet de « favoriser l'aménagement et le développement durable de territoires présentant un caractère d'intérêt national ». Grand Paris aménagement (C. urb., art. L. 321-29 et s.), établissement intervenant à l’échelle de l’Ile-de-France, est en outre un opérateur foncier. L’EPA de Paris-Saclay (C. urb., art. L.321-37 et s.), au-delà de sa mission d’aménageur, a aussi pour objet « l'impulsion et la coordination du développement du pôle scientifique et technologique (…), ainsi que son rayonnement international ». 
L’EPA en charge de l’aménagement de La Défense après plusieurs évolutions institutionnelles, est devenu l’Etablissement public Paris La Défense (C. urb., art. L. 328-1 et s.) en 2018. A cette occasion, il passe du statut d’établissement public national à celui d’établissement public local.

Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) (loi n° 2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain)
Établissement public à caractère industriel et commercial national, dont le conseil d’administration est composé de représentants de l’État, de collectivités territoriales et de leurs groupements. Cet établissement a pour mission de veiller à la livraison des ouvrages et à la réalisation des opérations d'aménagement nécessaires à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques à Paris en 2024, ainsi qu’à la destination de ces ouvrages et de ces opérations à l'issue des Jeux paralympiques de 2024. Il a une mission de coordinateur, mais exerce également les compétences reconnues aux EPA lorsqu’il assure la maîtrise d'ouvrage d'une opération d'aménagement ou de construction, ou en concède la réalisation à une de ses filiales.

 

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