Quel équilibre entre régulation et marché ? La longue recherche d’un juste loyer

La question du niveau des loyers du parc résidentiel privé et de leur régulation est de nouveau sur le devant de la scène au travers de débats (animés) sur la pérennisation éventuelle des dispositifs d’encadrement du niveau des loyers mis en place actuellement à Paris et dans les EPT Plaine Commune et Est Ensemble – trois territoires franciliens centraux et stratégiques, concentrant des parcs locatifs privés importants.

Si ce dispositif est au cœur de l’attention aujourd’hui, il n’est finalement qu’une brique venant s’ajouter au cadre juridique, construit à partir des années 1980, pour encadrer l’évolution des loyers à différentes étapes du parcours locatif d’un même logement (en cours de bail, au renouvellement du bail, à la relocation). 

La régulation des loyers est en effet le produit d’une longue histoire, non linéaire, marquée par des effets de « stop and go ». Jusqu’à la Première Guerre mondiale, les loyers ont globalement été fixés librement. Mais à la suite des moratoires instaurés au moment de la Première Guerre mondiale, les loyers ont connu une longue période d’encadrement pendant toute l’entre-deux-guerres, dans un contexte où la très grande majorité des populations urbaines étaient encore locataires du parc privé. Ils ne seront que partiellement « libérés » par la loi de 1948 à l’heure de la reconstruction et à l’aube d’un nouveau paradigme marqué à la fois par le développement du parc social et celui de l’accession à la propriété. 

Le législateur a ainsi souvent fait varier le curseur entre une libre fixation des loyers par le marché – par respect du droit de propriété et de la liberté contractuelle des bailleurs, puis pour ne pas décourager l’investissement locatif – et un besoin de régulation – face aux importants enjeux sociaux impliqués par ce qui reste une dépense contrainte par excellence et à l’émergence d’un « droit au logement ». Cette tension découle de la nature même de cette « marchandise impossible » qu’est le logement, porteur de droits sociaux qui peuvent venir justifier une intervention de l’État pour garantir son accessibilité financière¹.

Après avoir présenté précédemment les outils existants d’observation des loyers, l’évolution de ces derniers et leur impact sur le taux d’effort des locataires, l’ambition de cette nouvelle chronique est de revenir sur les grandes étapes de la régulation des loyers en France, jusqu’à la construction du cadre actuellement en vigueur. Nous proposons également un focus sur les débats et enjeux entourant actuellement la question de la pérennisation de l’encadrement des niveaux de loyer, expérimentation mise en place en 2018 dans le cadre de la loi ELAN, pour ce qui constituera certainement l’un des enjeux de la prochaine élection présidentielle en matière de logement.

La régulation des loyers, fruit d’une longue histoire et source de débats continus

Le contrôle des loyers de l’entre-deux-guerres, le contre-modèle ?

Les premières mesures relatives aux loyers sont prises à Paris par les pouvoirs publics, à titre exceptionnel, lors de la guerre de 1870 et pendant la Commune (moratoire, annulation de certaines échéances de loyer), à une époque où la très grande majorité de la population parisienne avait un statut de locataire, a fortiori les couches populaires. Mais ce sont surtout les lois et décrets pris à l’occasion de la Première Guerre mondiale qui font date, avec une interdiction des expulsions et le report des dettes de loyer de certains ménages, et surtout des familles de soldats mobilisés. À la sortie du conflit, face à une sous-offre locative structurelle et à la tentation des bailleurs d'augmenter fortement les loyers après des années de moratoire, le gouvernement entend limiter la spéculation : faisant suite à une première tentative en ce sens en 1916, une loi de 1919 instaure ainsi un « délit de spéculation illicite sur les loyers » (à la définition légale relativement floue). Finalement, la loi Levasseur du 29 décembre 1923 met en place un contrôle des loyers à l’échelle nationale, avec l’instauration de « prix limites de loyer », pour les logements anciens, notamment au regard des loyers pratiqués en 1914, au moment de l’entrée en guerre². Bien que toujours présenté comme temporaire et exceptionnel, le dispositif sera maintenu, malgré de multiples aménagements au fil de l’eau, jusqu’à la sortie de la Seconde Guerre mondiale, dans un contexte marqué par une succession de crises socio-économiques et (géo)politiques.

Faute de données très précises sur les marchés locatifs au cours de cette période, les effets de ce contrôle des loyers font encore actuellement l’objet de débats historiographiques. L’approche théorique critique dominante, portées par des économistes, souligne les nombreux effets négatifs que celui-ci aurait eu sur le parc (sous-investissement, recul de l’entretien et dégradation du parc, immobilité des locataires…). Le marché locatif de l’entre-deux-guerres est alors présenté comme symptomatique des dérives que peuvent entraîner des loyers encadrés, générant une méfiance durable, résumée par la formule de l'économiste suédois Assar Lindbeck, qui voyait dans l’encadrement des loyers « le moyen connu le plus efficace, à l'exception d'un bombardement, pour détruire une ville »³.

Toutefois, certains auteurs ont pu nuancer l’impact réel de cette mesure : le sociologue Christian Topalov, en s’appuyant sur une analyse historique de long terme, a ainsi mis en avant le fait que la dynamique de dégradation du parc locatif français trouvait ses sources bien avant le contrôle des loyers de l’entre-deux-guerres. De son côté, le sociologue Loïc Bonneval, dans des travaux plus récents, a pu remettre en cause, à travers l’étude des activités d’une foncière lyonnaise sur longue période, l’idée que l’encadrement des loyers aurait forcément été synonyme d’une chute des rentabilités locatives . Par ailleurs, si les critiques classiques de la régulation des loyers mettent généralement en avant un lien entre baisse des revenus des bailleurs et dégradation du parc locatif existant, la causalité inverse n’a, pour autant, rien d’une évidence : des loyers/rendements locatifs élevés et/ou en hausse ne vont pas être mécaniquement synonymes de biens locatifs mieux entretenus, de même qu’il n’y a pas toujours de lien évident entre le loyer demandé et la qualité intrinsèque d’un bien. 

La longue sortie du contrôle des loyers à partir de la loi de 1948

La loi du 1^er septembre 1948 vise, dans le contexte de reconstruction et de pénurie de logements de l’après-guerre, à organiser la sortie du contrôle des loyers et à relancer l’investissement locatif, tout en cherchant à protéger les locataires en place, en évitant une forte hausse des loyers. Si elle entend faire de la réglementation des loyers une mesure d’exception et non plus la situation par défaut, elle maintient toutefois un contrôle des loyers dans le parc de logements construit avant septembre 1948 des zones les plus urbanisées et en voie d’urbanisation, ainsi que dans les zones les plus sinistrées à la suite de la guerre (c’est-à-dire de facto dans une très grande partie du parc)⁵. Elle instaure donc, de fait, des marchés locatifs à plusieurs vitesses. Dans les zones de maintien du contrôle des loyers, seuls les constructions nouvelles ou les logements locatifs complètement rénovés verront leurs loyers libéralisés, la hausse induite étant compensée en partie, pour les familles locataires modestes, par la mise en place d’une « allocation de logement », future « allocation de logement familiale » (ALF).

Le régime réglementé issu de la loi de 1948, initialement attaché au logement lui-même, est maintenu même en cas de changement de locataires, avec un nombre limité de portes de sortie (gros travaux, vente aux locataires, voire démolition par suite d’une opération de rénovation urbaine). Par ailleurs, la loi instaure pour la première fois un droit au « maintien dans les lieux » indéfini pour les locataires bénéficiant de ce régime. De ce fait, « elle a en quelque sorte produit l’effet inverse à celui recherché, entraînant la pérennisation d’un parc de logements anciens, de moindre confort, voire insalubres, mais dont les locataires bénéficient d’une protection de maintien dans les lieux et d’un régime de loyers très favorable »⁶. Dès 1958, puis par une loi de 1970, de nouvelles possibilités pour sortir de ce régime ont été aménagées (vacance, niveau de confort, possibilité de sortir par décret du régime certaines communes ou catégories de logements). En 1973, 29 % du parc de logements parisiens, et 10 % dans le reste de l’agglomération parisienne, restent toutefois réglementés par la loi de 1948. Ce n’est finalement qu’en 1986 que la loi Méhaignerie signe explicitement l’extinction du régime de la loi de 1948 en mettant fin au régime de loyer réglementé pour tout nouveau bail. Au tournant des années 2000, le parc « loi de 1948 » est ainsi devenu résiduel (3,4 % à Paris, 0,8 % dans le reste de l’agglomération).

L'émergence progressive d'une nouvelle génération de mesures de contrôle des loyers

De l'observation des effets et des limites de la loi de 1948 au cours des décennies suivantes découlera finalement une succession rapprochée de textes dans les années 1980, à la recherche d’un nouveau compromis entre régulation et fonctionnement du marché. Il s’agit, en même temps, de chercher à stabiliser les loyers du secteur privé via des hausses encadrées et à réguler les principaux abus (en s’adossant à des références de marché), tout en préservant des niveaux de loyer à même de maintenir les incitations à investir et à construire. L’Après-guerre est également une période de contraction de la part du locatif privé dans le parc de logements. Alors que ce dernier était encore, avant-guerre, le statut d’occupation commun à la très grande majorité de la population urbaine, se met progressivement en place un système tripartite avec le développement du parc social et de l’accession à la propriété : dès 1982, on ne dénombre ainsi plus en Île-de-France que 31 % de logements relevant du parc locatif privé, contre 35 % relevant de la propriété occupante et 17 % du parc social (cf. également chronique n° 2).

Votée dans la foulée de la victoire de la gauche et en pleine crise sociale (chocs pétroliers), la loi Quilliot du 22 juin 1982 marque une première rupture dans ce sens. Elle instaure, en matière de loyers, deux changements majeurs : l’inscription du loyer dans un cadre contractuel écrit (bail obligatoire), mais aussi la possibilité d’un encadrement de la hausse des loyers par décret suivant l’évolution d’un indice réglementé, l'indice du coût de la construction (ICC), s’appliquant à la fois aux baux en cours (à travers une clause de révision annuelle pouvant être inscrite dans le bail), aux baux renouvelés, ainsi qu’aux nouveaux baux (pour les biens reloués après moins de 18 mois). Appliqué entre 1982 et 1986, ce nouveau cadre est vivement critiqué par les propriétaires-bailleurs, qui dénoncent une baisse de la rentabilité locative et une trop grande complexification de la réglementation, dans un contexte de forte contraction de l’offre locative : de fait, le parc locatif privé perd plus de 600 000 unités entre 1978 et 1984, soit près de 12 % de l’offre en seulement six ans.

De ce cadre mis en place par la loi Quilliot, la loi Méhaignerie du 23 décembre 1986, dont l’objectif affiché était d’achever la « libéralisation » du marché locatif et de redonner de la rentabilité aux propriétaires pour stimuler l’offre, ne conservera finalement que le principe de la revalorisation en cours de bail. Elle rétablit la liberté de fixation des loyers à l’entrée du locataire et lors du renouvellement du bail. Toutefois, afin d'éviter des hausses brutales pour les locataires en place, la loi prévoit un régime transitoire lors du renouvellement des baux en cours à l'entrée en vigueur de la loi. Le nouveau loyer est alors fixé « par référence aux loyers habituellement constatés dans le voisinage au cours des trois dernières années pour des logements comparables » (article 21). Cette référence à des « loyers habituellement constatés dans le voisinage », au détour d’un dispositif initialement pensé comme transitoire, marque l’apparition d’un mécanisme important et emblématique des régulations modernes, visant non plus à « bloquer » les loyers, mais à limiter les hausses considérées comme aberrantes au regard des standards du marché. C’est d’ailleurs dans ce contexte que L’Observatoire des Loyers de l’Agglomération Parisienne (OLAP) a été fondé en 1987 à l'initiative de l’Etat (et avec un soutien technique de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la Région Île-de-France, devenu L’Institut Paris Region) pour collecter et diffuser une information fiable sur les loyers du secteur privé.

Alors que la loi Méhaignerie avait bougé les curseurs en matière de fixation des loyers en faveur des propriétaires, la loi Mermaz Malandain du 6 juillet 1989 la modifie largement trois ans plus tard et fixe un cadre enfin stabilisé aux rapports locatifs. Elle revient notamment sur les mécanismes de fixation et de hausse des loyers. Elle consacre bien dans l’ensemble le principe de libre fixation des loyers à l’entrée dans les lieux, en particulier pour les logements neufs ou ayant fait l’objet de travaux d’importance, ainsi que pour les premières locations respectant des normes de confort. Elle prévoit en revanche que les loyers des logements en relocation doivent être fixés en référence aux loyers pratiqués dans le voisinage, sur le modèle établi par la loi Quilliot, et étend le principe par défaut d’une simple hausse annuelle des loyers, indexée sur l’ICC, au renouvellement du bail. Si le bailleur garde une possibilité de réévaluer à cette occasion le loyer, celle-ci n’est exceptionnellement possible que si ce dernier est encore une fois « manifestement sous-évalué » au regard de références de loyers comparables (le locataire pouvant alors saisir une commission de conciliation puis éventuellement les tribunaux en cas de désaccord). 

Autre nouveauté qui prendra toute son importance par la suite, l’article 18 du texte laisse la possibilité au gouvernement d’encadrer par décret les hausses de loyer pour les relocations et les renouvellements de baux dans les secteurs « où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif » (des décrets seront ainsi pris pour l’agglomération parisienne entre 1989 et 1997 pour encadrer les renouvellements de baux, mais l’article 18 ne sera ensuite plus activé jusqu’en 2012).

Enfin, les années 1980 et 1990 correspondent également, à la suite de la réforme Barre de 1977, à une période d’élargissement progressif des aides au logement à davantage de bénéficiaires (dans leur très grande majorité des locataires) – les locataires du privé relevant de l’ALF et de l’ALS (Allocation de logement sociale, instituée en 1971 à destination des personnes sans enfant à charge : étudiants, jeunes travailleurs, personnes âgées), l’APL (Aide personnalisée au logement) étant, elle, réservée aux logements conventionnés, c’est-à-dire avant tout aux locataires du parc social. La généralisation de ces aides a accompagné la hausse des loyers et des taux d’effort depuis les années 1980 et représentent encore aujourd’hui un soutien financier essentiel à l’entrée et au maintien de nombreux ménages modestes au sein du parc locatif privé (cf. chronique précédente). 

Vers un droit plus territorialisé et le retour du plafonnement du niveau des loyers : le tournant de la loi ALUR

Au cours des décennies 1990 et 2000, quelques textes viennent amender ce cadre locatif, notamment autour du contrôle de la qualité des logements (réparations, salubrité, décence, avec des possibilités de réduction de loyer en cas de non-décence). Malgré une forte augmentation des loyers sur la période (cf. chronique précédente) et la réémergence de la thématique de la « crise du logement », notamment à partir des années 2000⁷, il faudra attendre les années 2010 pour que de nouvelles velléités de régulation des loyers voient le jour.

Le coup d’envoi de cette nouvelle phase est donné via le décret n° 2012-894 du 20 juillet 2012, quelques semaines après l’élection de François Hollande à la présidence de la République, qui réactive l’article 18 de la loi du 6 juillet 1989. Dans 38 agglomérations métropolitaines (dont l’agglomération parisienne), le bailleur ne peut plus fixer librement le loyer lors du départ d'un locataire. Le nouveau loyer ne pourra plus dépasser le dernier loyer appliqué, révisé désormais annuellement selon un indice de référence des loyers (IRL), sauf exceptions (travaux importants, loyer manifestement sous-évalué, logement vacant depuis plus de 18 mois, etc.). Cette mesure sera systématiquement reconduite jusqu’à aujourd’hui via des décrets annuels (décret cadre simplifié depuis 2017).

Elaborée dans un contexte de crise économique et de baisse du pouvoir d'achat des ménages, la loi ALUR du 24 mars 2014 manifeste une volonté de régulation plus active et territorialisée des loyers pour faire face à la vulnérabilité des ménages modestes dans les « zones tendues » - définies et listées précisément en 2013 (via un décret portant sur le champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants⁸) comme « des zones d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements ». 

Première mesure d’importance, la loi ALUR rassemble (enfin) les différentes composantes du parc locatif privé de longue durée sous un même régime en matière d’encadrement des loyers, en faisant rentrer les locations meublées dans le giron de la loi du 6 juillet 1989 – le parc meublé échappait depuis la loi Méhaignerie de 1986 à toutes les mesures de régulation des loyers, celles-ci s’appliquant uniquement aux locations nues.

La loi entérine, ensuite, dans la continuité du décret de 2012, le recours obligatoire à l’article 18 au sein de ces zones tendues pour « fixer annuellement le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants et des contrats renouvelés ». Et enfin, last but not least, alors que les lois précédentes ne portaient que sur l’encadrement de l’évolution des loyers, la loi ALUR innove en introduisant un mécanisme d’encadrement du niveau des loyers lui-même, appuyé sur des observatoires locaux des loyers agréés, à même de fixer des loyers de référence et des mécanismes de plafonnement renforcés en zone tendue.

Si, dans le cadre de la loi ALUR portée par la ministre du logement Cécile Duflot, cet encadrement était pensé comme un dispositif pérenne devant à terme s’appliquer dans toutes les zones tendues, en pratique, il est rapidement mis en cause et assoupli. Suite à l’instauration d’un nouveau gouvernement par Manuel Valls et l’arrivée d’une nouvelle ministre du Logement (Sylvia Pinel), il est décidé de restreindre le dispositif à Paris, complété par un appel à candidature pour d’autres collectivités intéressées – ce qui aboutira finalement à l’annulation, en 2017, par la justice administrative, des décrets d’encadrement de Paris et de Lille au motif que les périmètres choisis ne correspondent effectivement pas aux dispositions initiales de la loi ALUR. 

Un encadrement des loyers renforcé par la loi ELAN, mais expérimental

En réaction à cette décision de justice, la loi ELAN (article 140) et son décret d’application du 13 mai 2019, réintroduisent un dispositif expérimental d’encadrement, appuyé sur une méthode affinée de fixation des loyers, désormais réservé aux collectivités volontaires et soumis à l’autorisation du préfet. Initialement mis en place pour une durée de 5 ans, l’expérimentation a été prolongée de trois ans par la loi dite « 3DS » du 21 février 2022, jusqu’au 25 novembre 2026, afin de faciliter l’évaluation du dispositif. 
Dans sa version actuellement en vigueur, le dispositif d’encadrement ouvert par la loi ELAN peut être mis en place dans des zones de plus de 50 000 habitants, marquées par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements, définies par un cumul d’indicateurs (tension sur les prix, perspectives d’évolution de l’offre de logement…). Il s’applique uniquement aux logements loués à usage de résidence principale (hors logements sociaux, locations saisonnières, etc.). Des secteurs géographiques homogènes sont définis, où sont établis des loyers de référence correspondant au loyer médian du marché local (calculé à partir des niveaux de loyer observés par un observatoire agréé des loyers, à l’instar de l’OLAP pour l’agglomération parisienne), fixé chaque année par arrêté préfectoral et variant selon le type de logement (surface, époque de construction) et son régime locatif (meublé ou non). Ce loyer de référence permet ensuite de calculer un loyer de référence minoré (-30 %) et un loyer de référence majoré (+20 %) à ne pas dépasser lors de la mise en location ou du renouvellement du bail. 

Un « complément de loyer », dont le montant n’est étonnamment pas limité en l’état actuel du droit, peut toutefois s’appliquer au-delà du loyer de référence majoré « pour des logements présentant des caractéristiques de localisation ou de confort le justifiant, par comparaison avec les logements de la même catégorie situés dans le même secteur géographique ». Face à l’imprécision d’une telle définition, n’ayant pas de caractère limitatif et laissant ouvertes de multiples interprétations quant aux caractéristiques pouvant donner lieu à un tel complément, la loi « pouvoir d’achat » du 16 août 2022 est venue préciser, dans l’article 140 de la loi ELAN, de façon plus restrictive, tout un ensemble de caractéristiques empêchant le recours à un complément de loyer (passoires thermiques, absence de sanitaires privatifs, vis-à-vis, etc.).

Dans les territoires concernés, tous les éléments permettant de justifier le niveau de loyer pratiqué par le bailleur doivent figurer dans le contrat de location (rappel du loyer de référence correspondant au logement, éventuel complément de loyer et les motivations le justifiant). En cas de contestation de son niveau de loyer par le ménage locataire (une fois donc que celui-ci a signé un bail ne respectant pas les conditions de l’encadrement des loyers…), la loi ELAN a prévu des cadres de recours auprès de la commission départementale de conciliation, voire des tribunaux en absence de solution négociée, afin de faire mettre le bail en conformité et de récupérer le trop-perçu de loyers versé au bailleurs ; en parallèle, les locataires peuvent signaler la situation aux autorités administratives compétentes (la mairie de Paris ou à la préfecture, pour les autres territoires), qui peuvent alors prononcer une amende contre les bailleurs (jusqu’à 5 000€ pour un bailleur particulier et 15 000€ pour une personne morale)⁹.

Enfin, la loi Climat et résilience du 22 août 2021 a fait rentrer les considérations énergétiques et environnementales dans le champ de la régulation des loyers : outre le principe d’une interdiction progressive de mise en location pour les logements les plus énergivores (étiquettes DPE allant de E à G+), la loi prévoit un gel des loyers pour les baux en cours ou les éventuels nouveaux baux concernant des logements étiquetés F ou G, quelle que soit leur localisation¹⁰.
 

Quelles suites donner à l’expérimentation de l’encadrement du niveau des loyers ?

Paris est le territoire où l’encadrement du niveau des loyers a le plus d’ancienneté : mis en place une première fois d’août 2015 à novembre 2017 (date de son annulation par le juge administratif), il est finalement réinstauré « à titre expérimental » et appliqué en continu depuis juillet 2019. Deux établissements publics territoriaux (EPT) de la Métropole du Grand Paris (MGP) l’ont également mis en place depuis : les neuf communes du territoire de Plaine Commune à partir de juin 2021, ainsi que les neuf communes du territoire d'Est Ensemble à partir de décembre 2021. Par ailleurs, d’autres territoires franciliens ont fait acte de candidature, mais sans succès : l’EPT Grand-Orly Seine Bièvre, la communauté d'agglomération Grand Paris Sud Seine-Essonne-Sénart (uniquement pour la commune de Grigny), ainsi que la communauté d'agglomération de Cergy-Pontoise (uniquement pour la commune de Cergy). 

Le dispositif était prévu initialement pour prendre fin le 23 novembre 2026, soit huit ans après la publication de la loi ELAN, et, suivant le texte de celle-ci, devait faire l’objet d’un rapport d’évaluation « au plus tard six mois avant son terme », afin de nourrir les débats autour de son éventuelle pérennisation et, le cas échéant, fournir des pistes d’amélioration. Le rapport en question est finalement paru en mai 2026, signé par les économistes Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle¹¹, et conclut notamment à :

• une « modération effective » du niveau des loyers à Paris et dans les territoires de Seine-Saint-Denis concernés par l’encadrement, cinq semestres après sa mise en place, avec une hausse d’environ 4 % inférieure à celle observée dans les territoires comparables sans encadrement. Si ces baisses génèrent un transfert de revenu au profit des locataires estimé à 450 millions d’euros par an dans les communes franciliennes concernées, l’aspect « généraliste » du dispositif fait que ces effets redistributifs peuvent cibler tout aussi bien des ménages relativement aisés, en particulier à Paris ;
• une part importante des baux analysés qui affichent un loyer supérieur au plafond majoré (supérieure à 40 % à Paris et dans les établissements publics de coopération intercommunale-EPCI franciliens concernés)¹² , sans qu’il soit cependant possible, du fait d’un « appareil statistique lacunaire », de « distinguer la part des dépassements qui relèvent d’une application légitime du dispositif, via le recours au complément de loyer, de ce qui constitue des compléments abusifs, des infractions caractérisées ou des stratégies d’évitement délibérées, souvent facilitées par l’émergence de segments moins régulés comme le coliving ou les baux civils » ;
• une contraction du flux d’annonces dans les villes-centre de province soumises à l’encadrement, avec une tendance similaire, bien que statistiquement moins marquée, en petite couronne. Les travaux existants ne mettent en revanche pour l’instant en évidence aucun effet négatif significatif sur le volume d’annonces à Paris. Ces évolutions doivent cependant être commentées avec prudence, du fait de la difficulté à isoler l’impact de l’encadrement du niveau des loyers relativement à de multiples autres facteurs explicatifs potentiels (resserrement des conditions de crédit, recul de l’accession, baisse de la mobilité des locataires, développement d’usages alternatifs – meublés de tourisme, résidences secondaires, etc.) ;
• enfin, un pilotage institutionnel et opérationnel complexe. « En dehors de la Ville de Paris, qui dispose d’une délégation de sanction, la plupart des services de l’État font état d’un manque de moyens humains dédiés, limitant leur capacité d’instruction des dossiers. L’application du dispositif repose donc en grande partie sur les initiatives menées par les collectivités locales en amont pour informer sur l’existence de l’encadrement et organiser une remontée des signalements de cas litigieux ». Par ailleurs, les recours contre les loyers dépassant indûment les seuils demeurent à la charge des locataires, qui peuvent reculer face à la perspective d’instaurer un rapport de force avec leur bailleur¹³.

Parmi les défenseurs de la pérennisation de ce dispositif, on retrouve en particulier les collectivités qui l’ont mis en œuvre, ainsi que les associations de locataires et de consommateurs, dont l'association Consommation logement et cadre de vie (CLCV), qui plaide pour sa généralisation. Elles assortissent cette demande de propositions d'amélioration du dispositif : assouplir les critères d'éligibilité et permettre aux collectivités volontaires de l'engager sans décret du Gouvernement ; renforcer les contrôles et les sanctions (mieux encadrer les compléments de loyer, surveiller la conformité des annonces des plateformes, augmenter les amendes, inverser la charge de la preuve en cas de litige, etc.) ; réduire les possibilités de stratégie d'évitement (baux civils, coliving, résidences).

Parmi les acteurs opposés ou réservés sur la prolongation de ce dispositif, on trouve notamment les organisations de propriétaires et les professionnels de l'immobilier qui estiment qu'il décourage l'investissement locatif, réduit les capacités d'entretien du parc et pourrait aggraver la tension sur les marchés locatifs en réduisant les volumes de logements privés mis en location¹⁴.

Un point de convergence ressort néanmoins des différentes analyses : le dispositif ne peut, à lui seul, produire d'effet suffisant pour résoudre la crise du marché locatif. Ainsi, comme l’a rappelé un récent rapport parlementaire de 2025 sur le sujet, « l'objectif n'est pas de faire baisser les loyers, mais d'interdire les loyers abusifs au regard des conditions de marché. À cet égard, le dispositif a rempli son objectif. »¹⁵ Il n'est donc, par construction, pas en mesure d’inverser les tendances de fond dans les territoires concernés en matière de taux d’effort des locataires. Par ailleurs il devra être accompagné de mesures complémentaires de soutien aux locataires les plus précaires (aides au logement, etc.), mais aussi du maintien et du développement de l'offre de logements locatifs en résidence principale, en favorisant autant que possible les pratiques locatives vertueuses.

Le débat est vif aujourd'hui sur les suites à donner à ce dispositif. Une proposition de loi « pour retrouver la confiance et l'équilibre dans les rapports locatifs » visant à pérenniser et étendre ce dispositif, portée par le député Iñaki Echaniz, a ainsi été adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale en décembre 2025. Transmise au Sénat, elle doit y être examinée à partir de fin octobre¹⁶. Dans tous les cas, le gouvernement s’est engagé à prolonger a minima le dispositif pour deux années supplémentaires, jusqu’en 2028, dans les communes déjà engagées, c’est-à-dire au-delà des prochaines élections présidentielle et législatives prévues en 2027.

Conclusion

La question des loyers et de leur « juste » niveau relève d’une équation aussi difficile que cruciale.

Les données disponibles montrent, d’un côté, que les loyers, décriés par certains bailleurs comme trop « régulés », augmentent de manière continue depuis les années 1980 et pèsent toujours plus sur les ressources des locataires, au point de devenir difficilement soutenables. Une part croissante de locataires sont exclus du marché locatif métropolitain ou obligés d’arbitrer en faveur de conditions de logement dégradées (réduction des surfaces, logements anciens et non rénovés, passoires énergétiques, etc.). Les régulations mises en place, en particulier dans les zones tendues, découlent alors d’un véritable enjeu social, qui ne peut être ignoré. En outre, le seul contrôle des hausses de loyer semble, dans les marchés aujourd’hui les plus déséquilibrés en faveur de l’offre, montrer ses limites pour garantir l’accessibilité d’une offre locative essentielle au fonctionnement des territoires métropolitains. Cela explique les débats actuels autour du plafonnement des loyers, sa pérennisation et son éventuelle extension spatiale.

D’un autre côté, le maintien et le développement du parc locatif supposent que cette activité demeure rentable pour les investisseurs. Tout régulateur ne peut donc pas non plus se désintéresser des registres de motivation et de contraintes de ces derniers, même si les enjeux et stratégies peuvent varier sensiblement d’un profil de propriétaire à l’autre : entre le « petit » propriétaire, en quête d’un complément de revenus, le multi-propriétaire quasi-professionnel ou l’investisseur institutionnel, quel cadre et quelles incitations peuvent être mis en place, tout en protégeant les locataires ?

La prochaine chronique de cette série cherchera alors à peindre le portrait de ces détenteurs du parc locatif privé francilien. Et pour mieux comprendre leurs arbitrages, elle se penchera également sur la question de la rentabilité locative et de son évolution, notamment dans le contexte actuel, marqué à la fois par une remontée des taux d’intérêt et une stagnation des valeurs immobilières.

Les auteurs remercient l'ANIL (en particulier Romain Bonny, Louis Du Merle, Claire Juillard et Clément Pavard) pour l'aide apportée dans l'établissement du tableau de synthèse sur "le cadre de fixation des loyers" présenté dans cette chronique. Nous renvoyons à leur site (www.anil.org/centre-de-ressources) pour des analyses juridiques plus détaillées.