Construire en contexte métropolitain

Le contexte de métropolisation de l’Île-de-France est marqué par un marché de l’immobilier très tendu dont les tendances sont guidées à la fois par la conjoncture internationale, des flux financiers d’investissement et des concurrences d’usage. Dans ce contexte, les acteurs, au premier rang desquels l’État et la Région, partagent des objectifs ambitieux de construction de logements, pour répondre à une forte demande insatisfaite et garantir les conditions de vie des habitants. Pour autant, concilier un développement urbain respectueux du ZAN et une densification acceptable socialement n'est pas chose aisée. Dans ce champ de contraintes, pourquoi et comment des maires franciliens ont, au cours des vingt dernières années, engagé et accompagné la production de logements neufs dans leur ville ?

Pour répondre à ce questionnement, cette étude s’est attachée à identifier ce que sont les communes bâtisseuses d’Île-de-France, où elles se situent et quelles en sont les caractéristiques. Parmi les 1 266 communes d’Île-de-France, 77 apparaissent, selon la méthode mise en place dans ce travail, comme « très bâtisseuses ». Elles partagent pour caractéristiques d’avoir, sur la période 2008-2021, un taux annuel moyen de construction de logements de 2,7 % (deux fois plus élevé qu’à l’échelle de l’Île-de-France), 70 % de logements collectifs, une part importante de leur production en locatif social (20 à 25 %) et, fait notable, cette construction neuve se fait principalement en renouvellement/densification ou par un recyclage urbain de parcelles non résidentielles. Ces communes, qui appartiennent principalement au cœur d’agglomération mais pas uniquement, se distribuent de manière assez homogène dans cet espace dense où le marché immobilier est dynamique avec des fonciers souvent chers et particulièrement convoités, ce qui constitue un élément central du modèle économique de la construction pour ces villes.

Être maire d’une de ces communes bâtisseuses ne constitue-t-il pas un risque politique, à en croire l’adage selon lequel un « maire bâtisseur » est un « maire battu » ? Si l’analyse des résultats des élections municipales sur les trois derniers scrutins (2008-2014-2020) montre que les maires de communes très bâtisseuses ont une stabilité légèrement moindre que les autres, il n’y a pas de lien systématique entre une importante construction sur son territoire et le fait d’être battu. Au contraire même, et c’est un enseignement fort de cette étude, les maires qui assument un projet politique de transformation d’une ville en s’appuyant sur de la construction neuve, s’ils savent en construire un « récit gagnant », valorisant les retombées positives avec et pour leur population (transformation de l’image et de l’attractivité de la ville, production de logements tout en protégeant les espaces pavillonnaires), voient la confiance des électeurs renouvelée, signe qu'il vaut mieux vouloir garder la main sur ce qui se produit, garantir la qualité de ce qui se fera, que de subir les effets urbains d’une production résidentielle guidée uniquement par le marché.

Au-delà de l’analyse quantitative donnant à voir ce qui se joue à l’échelle francilienne, l’intérêt de cette étude réside dans son approche « par le bas » des enjeux que posent et qui se posent à un maire lorsque sa commune est une « commune bâtisseuse », du fait de sa politique municipale ou de causes exogènes (grand projet porté par l’État, dynamiques du marché local de l’immobilier). De l’étude du système d’acteurs de la production de logements de sept communes « très bâtisseuses », deux principaux enseignements se dégagent :

• Les maires qui ont un projet affirmé de construction pour leur commune souhaitent le maîtriser et se dotent pour cela d’outils juridiques et en ingénierie. Ils s’appuient notamment sur un opérateur de l’aménagement (SPL, SEM) qui, bien souvent, est désormais un outil intercommunal, mais qui est mis au service du projet municipal. Si le maire reste bien le premier porteur de l’acte de construire dans sa commune, les outils apportés par l'intercommunalité sont désormais un appui essentiel pour conduire un projet et peser dans les échanges avec les promoteurs immobiliers aussi bien en amont qu’en aval des opérations de construction.
• Les maires mobilisent fortement les outils juridiques, tels que les OAP thématiques des PLUI ou les chartes promoteurs, pour encadrer leurs négociations avec les opérateurs de la construction. Cet urbanisme négocié n’est pas vécu comme une contrainte, comme un frein par les promoteurs, mais comme un moyen de réduire les incertitudes de la variable politique.

Cette étude livre un autre enseignement particulièrement intéressant sur les effets de la production de logements relatifs aux retombées fiscales pour une commune. La construction a un effet mécanique positif en générant, par l’augmentation de l’assiette fiscale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), un accroissement des recettes d’autant plus important que la « valeur locative » d’un nouveau logement est plus élevée que celle d’un bien ancien. Des effets à moyen terme sont également observés sur d’autres recettes fiscales comme les DMTO (droits de mutation à titre onéreux ou « frais de notaire ») dans la mesure où l’accroissement du nombre de logements sur une commune accroît par la suite l’occurrence de transactions immobilières. Les retombées financières sur la Dotation globale de fonctionnement (DGF) sont en revanche nettement plus incertaines. Les mécanismes de réversion de la DGF tendraient théoriquement à valider l’assertion selon laquelle « plus de logements = plus d’habitants = plus de dotations ». Pour autant, d’autres éléments de contexte viennent fortement minorer ce constat, en premier lieu les différents arbitrages des gouvernements successifs visant à baisser les dotations forfaitaires « à l’habitant » au profit de dotations de péréquation. La mise en relation, dans le temps, des montants de DGF des communes avec l’évolution de leur population ne permet en effet pas de conclure à un lien entre la production de logements et l’augmentation des dotations d’État.

Au regard de l’ensemble des contraintes que fait peser la production de logements sur une commune, du manque de cohérence entre la fiscalité locale et les objectifs de construction, on mesure la pertinence des aides aux maires bâtisseurs pour accompagner les communes dans leurs projets de construction résidentielle, et ainsi répondre aux objectifs régionaux de production et aux besoins très importants, qui appellent une action collective organisée.■

Voir aussi

Chronique du paysage politique francilien, n° 10, « Maires bâtisseurs, maires battus : en finir avec un adage réducteur ».