De la loi Climat et résilience à la loi ZAN : le cap de la sobriété foncière, entre avancées et questionnements

La loi du 20 juillet 2023, dite « loi ZAN », apporte des ajustements à la loi Climat et résilience, afin de mieux accompagner les élus locaux. Ils touchent l’Île-de-France, comme les autres régions, et revoient la façon d’aborder la consommation d’espace dans les documents d’urbanisme, d’ici à 2031. En complément, trois décrets sur l’artificialisation sont parus au mois de novembre. Décryptage.

La loi Climat et résilience du 22 août 2021 enjoint de définir dans les documents d’urbanisme et de planification des trajectoires pour mieux préserver les sols et atteindre le Zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050. L’ouvrage a été partiellement remis sur le métier dans le cadre de la loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, promulguée le 20 juillet 2023, dite « loi ZAN », afin d’apporter certains assouplissements dans la façon d’appréhender la consommation d’espace, d’ici à 2031. Des questions demeurent après cette date, même si de récents décrets viennent préciser la façon d’envisager l’artificialisation.

RÉDUCTION DE L’ARTIFICIALISATION : UN PREMIER CADRAGE RÉGIONAL

La loi Climat et résilience fixe un objectif à l’échelle nationale, qui vise dans un premier temps à réduire de moitié la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici à 2031, par rapport à celle observée entre 2011 et 2021, puis à atteindre le ZAN en 2050. Pour être opérant, cet objectif doit faire l’objet d’une déclinaison territoriale, et ce cadrage relève, en premier lieu, de la compétence de la Région. Ainsi, chaque document de planification régionale doit définir une trajectoire de réduction de l’artificialisation, avec un objectif par tranche de dix ans. Dans un premier temps, les régions dotées d’un Schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) doivent réduire de moitié leur consommation d’espace d’ici à 2031. L’Île-de-France, la Corse et les régions outre-mer, qui disposent, elles, de schémas régionaux d’aménagement spécifiques, n’ont pas d’objectifs chiffrés imposés par la loi. L’étude d’impact du projet de loi justifie cela par les particularités « institutionnelles, géographiques, démographiques et économiques » de ces régions, et par les « engagements déjà pris sur ces territoires ». S’agissant de l’Île-de-France, l’étude d’impact observe une baisse de la consommation d’espace ces dernières années, indiquant toutefois que « la faisabilité d’une réduction de 50 % sur dix ans ne paraît pas garantie au regard, notamment, de la dynamique démographique et économique de la région, et des objectifs de construction de logements, d’accueil d’activités économiques et logistiques qui y sont liées ». La région capitale représente environ un cinquième de la population française et un tiers du produit intérieur brut.
Le projet de Schéma directeur de la région Île-de-France environnemental (SDRIF-E), tenant compte de l’injonction d’une plus grande sobriété foncière, des besoins de développement du territoire (pour de l’habitat ou de l’activité économique, mais aussi pour accélérer la transition environnementale) et des projets déjà engagés, prévoit une trajectoire de réduction de 20 % de la consommation d’espace, puis de l’artificialisation, par période décennale. 25 % de cette consommation correspond à des projets de l’État ou de ses opérateurs.

TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DE L’ARTIFICIALISATION : UNE MISE EN ŒUVRE EN CASCADE

Les différents schémas régionaux d’aménagement doivent être modifiés ou révisés d’ici la fin 2024 pour définir la trajectoire régionale. Les Schémas de cohérence territoriale (SCoT) devront ensuite être mis en compatibilité pour la décliner, d’ici à février 2027. Enfin, les Plans locaux d’urbanisme (PLU) devront eux-mêmes être mis en compatibilité avec le SCoT ou, à défaut de SCoT, avec le schéma régional, d’ici à février 2028.
Mais que se passerait-il si l’un de ces échelons territoriaux ne respectait pas les attendus de la loi et cet échéancier ? L’absence de traduction au niveau régional renverrait aux documents d’urbanisme locaux l’obligation d’intégrer directement et uniformément les objectifs de la loi Climat et résilience, au détriment de tous les besoins de rééquilibrage du développement entre les territoires. Pour l’Île-de-France, cela impliquerait, en outre, des efforts de réduction beaucoup plus drastiques. En effet, en l’absence de SDRIF-E approuvé, les SCoT et, à défaut de SCoT, les PLU devraient prévoir de réduire leur consommation d’espace de moitié à l’horizon 2031, par rapport à celle observée entre 2011 et 2021.
Au niveau infrarégional, si les objectifs de réduction de l’artificialisation ne sont pas intégrés au SCoT dans le temps imparti, aucune nouvelle ouverture à l’urbanisation n’est possible sur le territoire couvert par ce schéma. Et si le PLU, à son tour, n’a pas évolué en ce sens d’ici à 2028, aucune autorisation d’urbanisme ne pourra plus être délivrée dans les zones à urbaniser jusqu’à ce que le PLU soit modifié ou révisé.

CONSOMMATION D’ESPACE ET ARTIFICIALISATION : DE QUOI PARLE-T-ON ?

Jusqu’à une période récente, les deux notions étaient indifférenciées. La loi Climat et résilience introduit une définition de l’artificialisation permettant une appréhension plus fine des évolutions au cœur de l’enveloppe urbaine et des espaces naturels, agricoles et forestiers. Comme elle implique un changement des pratiques, la loi prévoit un temps d’adaptation pour les collectivités. Il s’agit ainsi de mesurer la « consommation d’espace » jusqu’en 2031 et l’« artificialisation » au-delà.
La loi Climat et résilience définit la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers comme « la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné ». « Effective », car il s’agit de l’urbanisation observée et non de celle planifiée. Ainsi, une zone ouverte à l’urbanisation dans un PLU (zone « AU ») qui est toujours à l’état agricole (même sans exploitation) ne peut être considérée comme « consommée ».
Au regard de cette même loi, il n’était pas possible initialement de comptabiliser la renaturation en déduction de la consommation d’espace, ce qui ne permettait pas de tenir compte des efforts des collectivités déjà engagées dans cette démarche. Aussi la loi ZAN permet-elle de prendre en compte les espaces urbanisés transformés en espaces agricoles, naturels ou forestiers, entre 2021 et 2031.
La loi Climat et résilience, pour mieux prendre en compte la multifonctionnalité des sols, définit l’artificialisation « comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ». L’artificialisation nette, quant à elle, correspond au « solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ».
Mais cette définition étant difficile à appliquer dans le cadre des documents de planification et d’urbanisme, la loi ajoute une seconde définition, spécifique à ces derniers. Est considérée comme artificialisée « une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites », et comme non artificialisée « une surface soit naturelle, nue ou couverte d’eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures ».
Cette définition renvoie à un décret le soin de préciser la nomenclature de ces espaces, qui ne sera opposable qu’à partir de 2031. Ce décret paru en 2022 est partiellement annulé par le Conseil d’État, essentiellement pour ne pas avoir défini les seuils de prise en compte, comme le requiert la loi¹ : il est modifié et complété en ce sens par un décret du 27 novembre 2023.
Alors qu'ils étaient l'objet de débats, la nouvelle mouture du décret considère toujours les jardins de l'habitat comme des espaces artificialisés. En revanche, les parcs urbains végétalisés de plus de 2 500 m² (arborés ou non) pourront être considérés comme non artificialisés. Ainsi, les jardins publics plus petits ne seront pas pris en compte et donc moins valorisés, alors qu'ils sont tout aussi stratégiques en zone dense. Par ailleurs, les espaces occupés par certaines installations photovoltaïques pourront également être considérés comme non artificialisés. Dans les deux cas évoqués, l'emploi du verbe « pouvoir » questionne quant à savoir s'il renvoie à un libre choix des collectivités compétentes (avec potentiellement une application variable selon les territoires) ou sous-tend que certaines conditions soient réunies. Le décret ne le précise pas.

DES PROJETS RÉGIONAUX ET NATIONAUX QUI COMPTENT (OU PAS)

Au prisme du ZAN, les collectivités territoriales voient leurs capacités d'urbanisation se restreindre. Dans le même temps, certains projets s'imposent à elles, ce qui réduit encore leur marge de manœuvre pour leurs propres projets. Un régime spécifique a ainsi été mis en place pour les projets d'envergure nationale, européenne ou régionale.
Tout d'abord le décret du 29 avril 2022, modifié le 27 novembre 2023, prévoit pour le SRADDET la possibilité de constituer une enveloppe de consommation d'espace ou d'artificialisation des sols, mutualisée, pour une liste de projets d'aménagements, d'infrastructures et d'équipements publics ou d'activités économiques d'envergure régionale qu'il définit. Depuis le dernier décret mentionné, cette enveloppe régionale peut viser également une « liste de projets de construction ou d'extension de constructions ou installations nécessaires aux exploitations agricoles permettant de contribuer aux objectifs et orientations prévus dans le Schéma directeur régional des exploitations agricoles ». Ces dispositions peuvent être appliquées au SDRIF, aux schémas d'aménagement régionaux d'outre-mer (SAR) et au Plan d'aménagement et de développement durable de la Corse (PADDUC).
Ensuite, la loi ZAN prévoit que la consommation d'espace attachée aux projets d'envergure nationale ou européenne (PENE) est prise en compte dans le cadre d'un forfait au niveau national, et non « au titre des objectifs fixés par les documents de planification régionale et par les documents d'urbanisme », pour la période 2021-2031. Ce forfait est de 12 500 hectares, dont 10 000 hectares pour les régions couvertes par un SRADDET et 2 500 hectares pour les autres régions². En cas de dépassement du forfait, le surcroît de consommation ne peut être imputé sur l'enveloppe des régions, des autres collectivités territoriales ou de leurs groupements. Le législateur ne s'est pas prononcé quant à la comptabilisation de ces projets au-delà de 2031, alors que certains d'entre eux pourraient ne pas être achevés à cette date, voire ne pas être commencés, et que d'autres pourront voir le jour. La façon de les prendre en compte pose question pour des plans et schémas qui se projettent sur le long terme.
Quels sont les Pene en question ? La loi ZAN définit une longue liste comprenant les projets faisant l'objet ou pouvant faire l'objet d'une déclaration d'utilité publique, des projets d'infrastructures de transports (notamment fluviales et ferroviaires), la construction ou la réhabilitation d'établissements pénitentiaires, les projets conduits par l'État ou ses opérateurs dans le cadre des opérations d'intérêt national, ou encore la construction ou l'aménagement de postes électriques d'une certaine puissance. Dans cette liste figurent également les « projets industriels d'intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique, ainsi que ceux qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable ». La loi du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte, débattue en parallèle de la loi ZAN, indique que ces projets seront définis par décret.
Après consultations des Régions et des Conférences régionales de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols, un arrêté ministériel devrait définir la liste précise des Pene consommateurs d'espace retenus vers le mois de mars 2024.

UN HECTARE POUR TOUT LE MONDE ?

À l'issue de la loi Climat et résilience, les territoires ruraux ont craint d'être sacrifiés à l'occasion de la territorialisation régionale des objectifs de réduction de l'artificialisation. La loi ZAN a alors institué la « garantie communale », un potentiel d'urbanisation minimal préservé pour les communes.
Envisagée à l'origine comme une garantie « rurale », elle bénéficie finalement à toutes les communes, quelle que soit leur densité, dès lors qu'elles sont couvertes par un document d'urbanisme local⁴ « prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026 ».
Pour chacune de ces communes, la loi ZAN prévoit qu'elle « ne peut être privée, par l'effet de la déclinaison territoriale des objectifs » de réduction de l'artificialisation, « d'une surface minimale de consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers », fixée à un hectare pour la période 2021-2031. Cette garantie est majorée, dans le cadre des communes nouvelles créées à partir de 2011, à hauteur de 0,5 hectare par commune déléguée (c'est-à-dire par ancienne commune), dans la limite de deux hectares supplémentaires par commune nouvelle.
Les communes ont la possibilité de mutualiser la surface minimale garantie dont elles disposent, à l'échelle intercommunale, après avis de la conférence des maires ou, à défaut, du bureau de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) concerné si l'ensemble des maires des communes membres en fait partie. Concrètement, une commune ne disposant pas d'espaces naturels, agricoles ou forestiers ne peut donc pas mutualiser cet hectare. La question peut se poser également pour des communes dont ces espaces sont entièrement contraints par des servitures (zones agricoles protégées, zones Natura 2000, etc.).
Enfin, cette surface minimale garantie est susceptible d'être réduite après 2031, au regard du bilan de sa mise en œuvre et des pistes d'évolution formulées par la Conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols.

LA GARANTIE COMMUNALE QUESTIONNE LA PLANIFICATION À TOUTES LES ÉCHELLES

Les travaux préparatoires de la loi ZAN précisent que ce dispositif vise uniquement « la préservation d'un potentiel, qui assure aux communes que les besoins émergents pourront être réalisés », et qu'il ne s'agit pas d'une obligation de le consommer ou d'une incitation à le faire⁵.
Dans les faits, il est probable qu'un certain nombre de communes n'en auront pas besoin. Qu'elles en usent ou non, les schémas de planification régionale et les SCoT doivent tenir compte de cette garantie communale pour définir leurs objectifs de réduction de l'artificialisation. En première ligne, pour les SRADDET soumis à un objectif de -50 % de la consommation d'espace d'ici à 2031, cela interroge très directement leur marge de manœuvre pour territorialiser l'effort de réduction entre des territoires qui n'ont pas les mêmes besoins. Mais il ne s'agit pas que d'objectifs chiffrés. Pour tous les schémas régionaux (le SDRIF-E-, le PADDUC, les SAR, comme les SRADDET) et aussi, à l'échelle inférieure, pour les SCoT, la garantie communale doit-elle l'emporter sur la préservation des sites ou secteurs à enjeux agricoles ou écologiques identifiés par les plans et schémas précités ? Si telle devrait être l'interprétation de la loi, elle conduirait à mettre à mal toute la justification de splans et schémas reposant sur un équilibre complexe entre développement urbain et préservation des espaces - principe qui figure d'ailleurs parmi les objectifs généraux définis par le Code de l'urbanisme⁶.
Enfin, il faut rappeler que cet hectare « garanti » ne dispense pas la commune ou l'intercommunalité, dans le cadre de son PLU, de faire la démonstration qu'elle a besoin de le mobiliser. Le Code de l'urbanisme oblige ainsi à réaliser des études de densification et à justifier que l'espace urbain a bien été optimisé avant d'ouvrir de nouvelles zones à l'urbanisation.

Au total, les fondements du ZAN sont maintenus, même si la loi parue en juillet 2023 temporise l’atteinte de l’objectif, révélatrice d’un cap vers plus de sobriété foncière difficile à franchir. Surtout, elle s’inscrit dans une approche comptable dont on peine à s’extraire depuis la loi Climat et résilience, alors que la sobriété foncière est avant tout porteuse d’enjeux environnementaux majeurs. Au-delà du nombre d’hectares d’espaces « consommés » ou « artificialisés », imputables à l’échelle nationale, régionale ou locale, la planification doit permettre de répondre aux besoins des territoires, tout en définissant les conditions de leur résilience. Cette difficile équation repose sur une densification prioritaire à l’urbanisation. Cette densification, pour être soutenable, nécessite de préserver des espaces de pleine terre dans les secteurs denses – même s’ils sont considérés comme artificialisés au sens de la réglementation –, de développer la renaturation en tenant compte des intérêts écologiques – au-delà des compensations de surfaces –, et de protéger et d’accroître la part des espaces verts même s’ils ne sont pas tous considérés comme non artificialisés. Pour ne pas perdre de vue l’approche qualitative des sols, et donner une réalité à l’objectif ZAN, il ne peut s’agir uniquement d’une affaire de chiffres.■

1. Conseil d’État, 4 octobre 2023, Association des maires de France, n° 465341.
2. La répartition entre les régions couvertes par un SRADDET sera précisée dans un arrêté ministériel.
3. Ce chiffre est susceptible d’évoluer au moment de l’approbation du SDRIF-E, prévue à l’été 2024, notamment pour tenir compte des évolutions de la loi ZAN concernant les projets d’envergure nationale ou européenne.
4. Il s’agit d’un PLU, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale.
5. Sénat, Rapport n° 415 de M. Jean-Baptiste Blanc, 8 mars 2023.
6. Article L101-2 du Code de l’urbanisme.

LES OUTILS DE MESURE

Certaines régions ont un dispositif d’observation de l’occupation des sols, mais tout le territoire n’en est pas couvert. Première région à se doter d’un tel dispositif, en 1982, l’Île-de-France se réfère au Mode d’occupation des sols (MOS), produit par L’Institut Paris Region : cet outil unique de suivi et d’analyse de l’évolution de l’occupation du sol francilien distingue les espaces agricoles, naturels, forestiers et urbains (habitat, infrastructures, équipements, activités économiques, etc.) selon une classification allant jusqu’à 81 postes de légende. La seule base nationale disponible à l’heure actuelle est issue de l’exploitation des fichiers fonciers, au sein desquels l’usage du sol est décrit sur un mode déclaratif. Les territoires sont toutefois libres du choix de leur outil. Depuis dix ans, l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) développe un outil d’observation de l’occupation des sols à grande échelle (OCSGE), dont la classification a permis d’établir la nomenclature « ZAN ». Il devrait être déployé sur l’ensemble du pays en 2024.

DES INSTALLATIONS AGRIVOLTAÏQUES NON COMTABILISÉES

La loi Climat et résilience prévoit que les espaces naturels ou agricoles occupés par des installations photovoltaïques n'affectant pas durablement les fonctions écologiques des sols, et compatibles avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elles sont implantées, ne sont pas considérés comme des espaces consommés. Dans la continuité de cette loi, le décret définissant la nomenclature des espaces artificialisés et non artificialisés dispose que ces mêmes espaces peuvent être considérés comme non artificialisés. Des décrets et arrêtés sont attendus pour préciser les modalités d'application de ces textes, notamment pour définir les spécifications techniques des installations visées.

L'ENVELOPPE RÉGIONALE DU SDRIF-E

Le projet de SDRIF-E, arrêté en juillet 2023, définit une enveloppe régionale afin de donner aux communes et intercommunalités les moyens de permettre les projets de transports d'intérêt régional et favorisant la transition environnementale (dont les constructions dédiées à l'économie circulaire et les installatins de production d'énergies renouvelables et de récupération). Des capacités d'urbanisation sont ainsi fléchées sur une liste d'objets et préservent celles attachées aux communes, aujourd'hui réduites à l'aune de l'objectif ZAN. Les communes et leurs groupements n'auront donc pas à choisir entre un programme de logements, à déduire de leurs capacités d'urbanisation locales, et une déchèterie ou un projet de méthaniseur, qui ne pourrait trouver sa place dans l'espace urbain, mobilisant l'enveloppe régionale. Cette dernière, qui représente environ 1 700 hectares³, fera l'objet d'une évaluation spécifique dans le cadre du suivi de la mise en œuvre du SDRIF-E.

LA CONFÉRENCE RÉGIONALE DE GOUVERNANCE

La loi Climat et résilience avait prévu la mise en place de Conférences des SCoT dans les régions pourvues de SRADDET. La loi ZAN, pour associer plus largement les acteurs du territoire, crée la Conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols (CRG), qui se substitue à la Conférence des SCoT et qui concerne, cette fois-ci, l’ensemble des régions. La composition de la CRG peut procéder d’une proposition de la Région, soumise à l’avis conforme de la majorité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou communes compétentes en matière de PLU. À défaut, la loi prévoit qu’elle rassemble un nombre déterminé de représentants de la Région, d’EPCI et de communes compétents en matière de documents d’urbanisme, des Départements et de l’État. La CRG est mobilisée pour les sujets de réduction de l’artificialisation, notamment dans le cadre de la qualification des PENE et pour suivre la mise en oeuvre de la garantie communale. Elle pourra se réunir en conférences départementales, à l’initiative du président ou de la majorité des membres de la CRG.

AUTRES ÉVOLUTIONS À RETENIR

Loi ZAN :

• Possible saisine d’une commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols en cas de désaccord sur la liste des PENE
• Prise en compte des surfaces artificialisées situées dans une zone exposée au recul du trait de côte destinées à être renaturées en tant que surfaces désartificialisées
• Extension du droit de préemption urbain à des secteurs prioritaires pour lutter contre l’artificialisation
• Création d’un sursis à statuer sur un projet compromettant l’atteinte des objectifs de réduction de la consommation d’espace susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, d’ici à 2031

Décret « Territorialisation des objectifs » :

• Ajustement des éléments à prendre en compte pour la territorialisation des objectifs de réduction de l’artificialisation
• Suppression de la fixation obligatoire d’une cible chiffrée d’artificialisation à l’échelle infrarégionale dans les règles générales du SRADDET
• Prise en compte, par les SRADDET, des projets de recomposition spatiale des communes exposées au recul du trait de côte et, par les SCoT, des spécificités des communes littorales

Décret relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols :

• Définition du contenu du rapport local triennal de suivi de l’artificialisation des sols

Voir aussi

Cycle de webinaires sur la renaturation en Île-de-France

Les ateliers du ZAN

SDRIF-E 2040, un nouvel équilibre